Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W.-M. wszczął na wniosek skarżącego Krzysztofa O. - z listopada 2000 r. - postępowanie w sprawie samowoli budowlanej sąsiadów L., popełnionej na działce o numerze geodezyjnym 78, położonej w miejscowości G.-M. Organ I instancji ustalił, że inwestorzy przystąpili w październiku 2000 r. do prac budowlanych polegających na dobudowie do istniejącego budynku inwentarskiego części obory o wymiarach 9,6 x 3,7 m oraz na wymianie całości więźby dachowej na istniejącym budynku inwentarskim na długości dobudowanej części tj. 9,6 m. Powyższe roboty były poprzedzone zgłoszeniem dokonanym 6 września 2000 r., przy czym w trakcie robót odstąpiono częściowo od zgłoszenia wymieniając całość więźby dachowej w istniejącym budynku inwentarskim na długości rozbudowanej części z uwagi na stwierdzenie znacznego zużycia krokwi. Przy takich ustaleniach organ z powołaniem się na art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 prawa budowlanego nakazał inwestorom wykonanie dokumentacji powykonawczej wraz z opinią techniczną robót budowlanych oraz z powołaniem się na art. 55 ust. 3 prawa budowlanego nakazał inwestorom uzyskanie pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarskiego w terminie do 31 maja 2001 r. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy decyzją z 27 lutego 2001 r. Na skutek skargi Krzysztofa O. na powyższe rozstrzygnięcie tutejszy ośrodek zamiejscowy NSA wyrokiem z dnia 27 września 2001 r., wydanym w sprawie SA/Bk 449/01, uchylił decyzję organu odwoławczego zalecając ponowne dokonanie ustaleń co do zakresu wykonanych robót i zakresu zgłoszenia.
Sąd zauważył, że treść zgłoszenia dotyczyła rozbudowy obory o powierzchni do 35 m2, polegającej na poszerzeniu istniejącej obory a zatem wymaga jednoznacznego stwierdzenia czy dobudowany budynek o wymiarach 9,6 x 3,7 m stanowi oddzielny obiekt, czy w istocie rzeczy powiększa dotychczasową oborę. O ile nowy obiekt rozbudowuje już istniejący to wykonana dodatkowa część, jakkolwiek jej rozmiary same w sobie mieszczą się w podanej w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. "a" prawa budowlanego powierzchni 35 m2, objętej zgłoszeniem, to nie mogłaby być traktowana w oderwaniu od powierzchni dotychczasowego budynku inwentarskiego, łącznie z którym przekroczyłaby tę powierzchnię, a zatem te prace budowlane wymagałyby pozwolenia na budowę.
Nadto sąd zalecił jednoznaczne wyjaśnienie czy zamiar wymiany krokwi wynikał ze zgłoszenia, gdyż nie był ujęty w treści zgłoszenia a jedynie w opisie technicznym planowanych robót, który to opis nie został jednak formalnie wskazany jako załącznik zgłoszenia. Sąd zalecił więc wyjaśnienie powyższej kwestii. Trzecim zaleceniem było nałożenie obowiązku wyjaśnienia odległości obory inwestorów od granic działki skarżącego, albowiem z dotychczasowych czynności organu nie wynikało czy i jak tę odległość mierzono, a sąsiad inwestorów kwestionował ustalenia w tym zakresie, przy czym odnośnie zarzutów sąsiada dotyczących braku zgody na wykonanie robót Sąd wskazał na wzięcie pod uwagę treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. w sprawie P 11/00 /OTK 2001 nr 2 poz. 33/.
Po tymże wyroku organ odwoławczy przeprowadził w dniu 16 listopada 2001 r. oględziny, po czym decyzją z 23 listopada 2001 r. uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w części dotyczącej nakazania uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku inwentarskiego i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie a w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Ta decyzja wyrokiem NSA - Ośrodek Zamiejscowy w B. z dnia 25 kwietnia 2002 r., wydanym w sprawie SA/Bk 1877/01 także została uchylona z wytknięciem braku należytego wykonania przez organ wiążących wytycznych z poprzedniego wyroku oraz zaleceniem powtórzenia oględzin. Organ odwoławczy przy trzecim rozpatrywaniu sprawy wyznaczył na 12 lipca 2002 r. kolejne oględziny z udziałem stron, w czasie których opisał sporny obiekt, po czym decyzją z dnia 25 lipca 2002 r. powtórzył poprzednie rozstrzygnięcie z tą różnicą, że termin wykonania dokumentacji powykonawczej z opinią techniczną robót przesunął z 31 maja 2001 r. na 31 października 2002 r. Organ powołał się na następujące ustalenia i ocenę prawną sprawy.
Państwo L. wykonali dobudowę do istniejącego budynku inwentarskiego o wymiarach 9,60 x 3,70 m, która stanowi odrębny budynek gospodarczy, nie połączony funkcjonalnie z istniejącym od 40 lat budynkiem inwentarskim i tworzący samodzielną całość przeznaczoną do chodu cieląt /cielętnik/, podczas gdy stara część służy hodowli krów. Istniejący budynek inwentarski zlokalizowany jest w odległości 2,84 - 2,94 m od budynku gospodarczego skarżącego i w odległości 2,30 m od granicy z jego działką. Natomiast nowa samodzielna część położona jest w odległości 9,84-9,94 metra od budynku skarżącego i w odległości 9,30 metra od granicy działki. Zamiar wykonania dobudowy poprzedzony został zgłoszeniem, którego integralnymi załącznikami był projekt zagospodarowania działki, opis techniczny planowanego budynku inwentarskiego oraz wypis aktu notarialnego - tytułu własności do działki. Z opisu technicznego wynika, iż w cielętniku zaprojektowano dach o konstrukcji drewnianej, krokwiowej, jednospadowy, kryty blacha ocynkowaną połączony z konstrukcją dachu istniejącej obory, której pokrycie należało będzie częściowo wymienić po ewentualnej wymianie zużytych krokwi.
W trakcie robót inwestorzy wymienili część więźby dachowej na długości 9,60 m w startej oborze wraz z pokryciem, bez zmiany nachylenia dachu poprzez wykonanie nowej więźby dachowej, połączonej z konstrukcją dachu na przedmiotowej dobudowie oraz wykonanie opaski betonowej na długości 9,60 m od strony sąsiada. Powyższe roboty stanowiły odstępstwo od zgłoszenia w części dotyczącej więźby dachowej. Wody opadowe z budynku inwentarskiego spływają na własną działkę inwestora. Przy takich ustaleniach organ stwierdził, iż na wykonanie dobudowy było wymagane pozwolenie na budowę ale wobec faktu zgłoszenia zamiaru jej wykonania i braku sprzeciwu organu architektoniczno-budowlanego, inwestorzy nie mogą ponosić konsekwencji z art. 48 prawa budowlanego, a których wyciągnięcia domaga się skarżący. Powstały obiekt budowlany wymaga uregulowania stanu prawnego i doprowadzenia do zgodności z prawem w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 4 ustawy prawo budowlane.
Powyższa kwalifikacja prawna dotyczy też robót przy pokryciu dachu, które są robotami remontowymi, nie tworzącymi przy tym samoistnie funkcjonującej części obiektu. Organ końcowo dodał, że z mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. utracił moc obowiązującą przepis warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie uzależniający sytuowanie budynków bezpośrednio przy granicy działki od zgody właściciela działki sąsiedniej, stąd nie można uwzględnić sprzeciwu skarżącego wobec lokalizacji obory sąsiadów.
Nadto organ stwierdził, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego ciąży na inwestorze z mocy prawa /art. 55 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego/, a zatem nie zachodziła konieczność nakładania takiego obowiązku przez organ, stąd w tej części umorzono postępowanie administracyjne. Przesunięcie terminu wykonania nałożonych obowiązków spowodowane było jego upływem.
Na powyższą decyzję skargę do NSA po raz kolejny wywiódł sąsiad inwestorów - Krzysztof O., podnosząc iż inwestorzy złamali przepis art. 48 prawa budowlanego. Zakwestionował ustalenia w zakresie odległości budynku obory sąsiadów od granicy działki twierdząc, iż wynosi ona tylko 2 m. Wyjaśnił, że odmówił podpisania protokołu z oględzin gdyż jego treść była sprzeczna z tym, co dyktował. Podał, że jest zastraszany przez organy nadzoru budowlanego, które za brak zgody na istnienie budynku sąsiada grożą rozbiórką budynków skarżącego stojących od 20 lat.
(...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu.
Nie jest trafne stanowisko skarżącego jakoby organy nadzoru budowlanego naruszyły prawo materialne pomijając zastosowanie w sprawie art. 48 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Przepis ten bowiem ma zastosowanie wyłącznie do robót budowlanych polegających na wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części bez stosownego pozwolenia lub zgłoszenia albo pomimo wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu. Roboty budowlane objęte niniejszym postępowaniem nie podlegały kwalifikacji z art. 48 prawa budowlanego.
Wzniesienie obiektu przeznaczonego do chowu cieląt podlegało wyłącznie zgłoszeniu, a takowego inwestor dokonał w dniu 6 września 2000 r. informując miejscowy organ architektoniczno-budowlany o rozbudowie obory o powierzchnię do 35 m2. Z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. wynika, że wzniesienie obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną, uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej - w postaci parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,8 m, nie wymaga pozwolenia na budowę. Budowa takich obiektów podlega, stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, jedynie zgłoszeniu. Prowadzący postępowanie organ nadzoru budowlanego, wypełniając zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 27 września 2001 r., wydanym w sprawie SA/Bk 449/02, a powtórzone w wyroku z dnia 25 kwietnia 2002 r., wydanym w sprawie SA/Bk 1877/01 wyjaśnił, iż wzniesiony obiekt o wymiarach 9,6 x 3,7 m, nie jest funkcjonalnie połączony z istniejącym od 40 lat budynkiem inwentarskim służącym do hodowli krów /oborę/, ale samodzielnie funkcjonującym budynkiem przeznaczonym do chodu cieląt.
Fizycznie jest to obiekt oddzielony od obory, nie powiększający jej powierzchni ale tworzący zamkniętą, odrębną całość, samodzielnie funkcjonujący. Zauważyć przy tym należy, iż nawet przyjęcie, że sporny cielętnik stanowi przybudówkę obory, której rozbudowa wymagała pozwolenia na budowę, nie pozwalałoby na stosowanie wobec inwestora sankcji z art. 48 prawa budowlanego, albowiem nie można na inwestora przerzucać konsekwencji ewentualnego zaniedbania organu architektoniczno-budowlanego w sprawdzeniu treści zgłoszenia i wyjaśnieniu w stosownym czasie rzeczywistego zamiaru inwestora. Strona nie może ponosić konsekwencji błędów organu administracji. Roboty budowlane przy wzniesieniu cielętnika mogły więc być oceniane wyłącznie poprzez pryzmat przepisów art. 50 i art. 51 prawa budowlanego.
Również wyłącznie w aspekcie tychże przepisów mogły być ocenione roboty remontowe dachu obory. Organ nadzoru budowlanego ustalił, że remont dachu obory także był objęty zgłoszeniem z 6 września 2000 r. Integralną bowiem częścią tego zgłoszenia był opis techniczny planowanych robót do wykonania, wskazujący na wymianę pokrycia dachowego obory, łącznie z ewentualną wymianą krokwi nie nadających się do dalszego wykorzystania. Starosta W.-M. nie wyraził wobec zgłoszonych robót sprzeciwu, co upoważniało wnioskodawcę do przystąpienia do robót budowlanych po upływie 30 dni od daty zgłoszenia /vide: art. 30 ust. 2 ustawy - prawo budowlane/. Brak sprzeciwu wobec zgłoszenia dawał inwestorowi skuteczne przyzwolenie na rozpoczęcie remontu dachu, nawet gdyby okazało się, że organ architektoniczno-budowlany dokonał błędnego przyjęcia zgłoszenia, nie dostrzegając potrzeby nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 30 ust. 3 prawa budowlanego.
W wyroku z dnia 23 marca 1999 r. /IV SA 1793/96/ Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział pogląd, że dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi administracji i brak w terminie 30 dni sprzeciwu tego organu wobec rozpoczęcia zamierzonej inwestycji budowlanej, stanowi zgodę organu na przystąpienie inwestora do realizacji budowli. Samo milczenie organu jest uprawnieniem do rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych. W sprawie nie ulega wątpliwości, że inwestorzy w rzeczywistości przekroczyli zakres zgłoszenia dokonując wymiany krokwi na większej niż założono powierzchni. Nadal jednak wykonane roboty były typowo remontowymi, odtwarzającymi połać dachową. Zakres wykonanych robót na dachu obory, opisany w protokole oględzin, wyraźnie wskazuje, że granica i pojęcie "remontu" nie zostały przekroczone. Robót remontowych dotyczą zaś przepisy art. 50 i art. 51 prawa budowlanego, gdyż wskazywany przez skarżącego art. 48 prawa budowlanego dotyczy wyłącznie budowy, w ramach której nie mieści się montaż, rozbiórka i remont.
Do robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową, zastosowanie mają przepisy art. 50 i art. 51 prawa budowlanego i te wyłącznie przepisy stanowiły podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji.
Z art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane wynika, że w razie dostrzeżenia samowoli budowlanej opisanej w art. 50 prawa budowlanego /a z takową mamy do czynienia w sprawie niniejszej/, organ nadzoru budowlanego podejmuje dwojakiego rodzaju rozstrzygnięcie tj.:
- - bądź nakazuje zaniechanie robót, /gdy są w toku/ albo rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, /gdy są zakończone/ - art. 51 ust. 1 pkt ustawy
- - bądź nakłada na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem - art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy.
Sankcja rozbiórki z art. 51 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego winna być orzekana w sytuacji pełnej jasności co do braku możliwości doprowadzenia wymienionych robót do stanu zgodnego z prawem. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy istniały przesłanki do legalizacji działań inwestora. Skarżący nie wskazuje żadnego racjonalnego argumentu, mogącego podważyć trafność decyzji. Jej wadliwości upatruje w błędzie pomiaru odległości zabudowań sąsiada od granicy działki, nie zauważając, że będący przedmiotem sprawy obiekt budowlany /tzw. cielętnik/ tej odległości w ogóle nie zmniejsza, albowiem jest usytuowany po drugiej stronie obory sąsiada tj. wewnątrz jego siedliska. Skoro wykonane przez sąsiada skarżącego roboty budowlane nie pogarszają warunków zagospodarowania nieruchomości skarżącego, istniały podstawy do podjęcia kroków legalizujących odstępstwa od warunków zgłoszenia, w tym przypadku nałożenia obowiązku naprawienia formalnoprawnej strony procesu inwestycyjnego tj. przedłożenia dokumentacji inwentaryzacyjnej powykonawczej wraz z opinią techniczną wykonanych robót budowlanych, która to dokumentacja będzie konieczna dla uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego.
Mając powyższe na uwadze skargę jako bezzasadną oddalono /art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.