Uzasadnienie
W. T. wniósł w dniu 5 czerwca 2003 r. o wydanie decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania lokalu handlowego znajdującego się w budynku mieszkalnym położonym w Ł. przy ul. Ł. [...] na klubokawiarnię "V.". Mieszkańcy sąsiednich nieruchomości zażądali odmownego załatwienia tego wniosku podnosząc, iż przedmiotowe pomieszczenie nie nadaje się na urządzenie wskazanego we wniosku lokalu. Nadto zarzucili, iż w latach 1998-2002 funkcjonował tam bar gastronomiczny a jego konsumenci zachowywali się nieodpowiednio i utrudniali życie mieszkańcom okolicznych domów.
Decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. wydaną na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) i § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 5 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz.U. z 1995 r., Nr 10, poz.
- Prezydent Miasta Ł. udzielił W. T. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu handlowego w istniejącym budynku mieszkalnym na działce nr [...] położonej w Ł. przy ul. Ł. [...] na lokal gastronomiczny – klubokawiarnię "V.". Od decyzji tej wnieśli odwołanie właściciele sąsiedniej nieruchomości zabudowanej domem jednorodzinnym typu "bliźniak" E. i K. małżonkowie T. W odwołaniu tym podnieśli, iż nie wyrażają zgody na wydaną decyzję o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu, bowiem nie spełnia on wymogów technicznych na klubokawiarnię a nadto przed kilka lat w lokalu tym funkcjonował bar, przy którym gromadziły się "szumowiny" zakłócające ciszę i spokój okolicznych mieszkańców.
Po rozpoznaniu tego odwołania decyzją z dnia [...] września 2003 r. wydaną z upoważnienia Wojewody P. organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, iż przeróbka i wykorzystanie pomieszczenia wybudowanego na sklep na klubokawiarnię nie jest zmianą sposobu użytkowania budynku w rozumieniu art. 72 ust. 2 prawa budowlanego. Wymieniony przepis wskazuje przykładowo na czym polega zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Formułuje też kryteria kwalifikowania mogących wystąpić przypadków, jakie należy objąć hipotezą normy rekonstruowanej w oparciu o te przepisy. Z decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 1991 r. zawierającej pozwolenie na dobudowę do istniejącego już budynku mieszkalnego oraz z załączonego do tej decyzji projektu wynika, że pozwolenie to przewidywało budowę lokalu usługowego o pow. 78 m2 w przyziemiu, wykorzystywanego do prowadzenia działalności handlowej. Pomieszczenie to było więc zarówno budowane jak i też użytkowane pod kątem użytku publicznego. Tym samym zamiar utworzenia klubokawiarni w takim pomieszczeniu nie wymaga pozwolenia na zmianę sposobu jego użytkowania i brak było podstaw do prowadzenia postępowania w zakresie objętym wnioskiem, które należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.
Decyzję Wojewody P. z dnia [...] września 2003 r. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego E. i K. T. W skardze swojej podali, że nie zgadzają się z uzasadnieniem decyzji stwierdzającym, iż W. T. bez zgody organów administracyjnych może urządzić w pomieszczeniu objętym wnioskiem klubokawiarnię. Pomieszczenie to nie spełnia bowiem podstawowych wymogów prawa budowlanego na taki lokal, gdyż nie było budowane z przeznaczeniem na lokal gastronomiczny. Przez kilka lat funkcjonował w nim uciążliwy dla otoczenia bar z piwem. W dalszym ciągu właściciele chcą prowadzić pod nazwą klubokawiarnia sprzedaż alkoholu, z czym wiążą się znaczne utrudnienia w korzystaniu przez sąsiadów ze swoich nieruchomości z powodu różnego rodzaju ekscesów wywoływanych przez pijanych klientów. Skarżący podkreślili, że sporne pomieszczenie jest usytuowane w piwnicy i częściowo w garażu i nie powinno być przeznaczone na pobyt ludzi.
W odpowiedzi na tę skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podając, iż "domniemanie patologicznych zachowań przyszłych użytkowników obiektów budowlanych nie może być podstawą rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej." Sporny lokal był budowany z przeznaczeniem do użytku publicznego, tak był użytkowany i brak jest podstaw do wydawania żądanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zaskarżona a także poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z obrazą art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. bez dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy a także z naruszeniem art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, przez wadliwą wykładnię tego przepisu. Przede wszystkim należy zauważyć, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie przeprowadzono praktycznie żadnych dowodów a uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta Ł. ograniczyło się do kilku ogólnikowych zdań, nie wykazujących rzeczywistych motywów, którymi kierował się organ udzielający pozwolenia na zmianę użytkowania spornego lokalu. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonej decyzji odwoławczej nie powtórzyło tego uchybienia, lecz nie można podzielić zawartej w nim wykładni art. 71 prawa budowlanego. Przepis ten nie definiuje bowiem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, lecz tylko wskazuje przykładowe sytuacje (... "w szczególności") kiedy zmiana taka następuje. Trafnie więc organ odwoławczy stwierdził, iż z art. 71 ust. 2 prawa budowlanego można wyprowadzić ogólne kryteria kwalifikacji różnych stanów faktycznych, które można objąć hipotezą omawianej normy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało na tej podstawie wskazane, że przez zmianę użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli to spowoduje skutki w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, użytkowych, czy w zakresie innych obciążeń dla otoczenia. Tego rodzaju zmiany z natury swojej nie mogą być obojętne dla otoczenia, zwłaszcza dla osób zamieszkałych w najbliższym sąsiedztwie (por. wyrok NSA z 10 grudnia 1990 r., IV SA 602/90, ONSA 1991/1/9).
W innym wyroku (z 15.10.1998 r., sygn. IV SA 1876/96, Lex nr 43759) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 71 ust. 2 prawa budowlanego nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Dlatego w każdym przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu ze względu na użytkowników tego obiektu oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 prawa budowlanego będzie wymagał uzyskania pozwolenia właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
W zaskarżonej decyzji zaprezentowano wadliwą, zbyt wąską wykładnię omawianego przepisu, nie uwzględniającą wskazanego wyżej dorobku orzeczniczego NSA. W związku z tym nie wyjaśniono, czy rzeczywiste zamierzenie inwestora nie zintensyfikuje nie tyle sposobu wykorzystywania przedmiotowego lokalu, że nie będzie to do pogodzenia z ochroną uzasadnionych interesów osób trzecich. Wymagało to ustalenia rzeczywistych zamiarów wnioskodawców i oceny oddziaływania tego zamierzenia na otoczenie. Dopiero taka ocena mogłaby pozwolić na ustosunkowanie się do podnoszonych przez sąsiadów krytycznych uwag co do żądania W. T. i oddziaływania przyszłego lokalu na ich warunki życiowe. Sporny lokal był bowiem wprawdzie przeznaczony w czasie budowy na sklep, lecz oddziaływanie sklepu na otoczenie jest w sposób oczywisty różne od oddziaływania lokalu gastronomicznego, szczególnie z alkoholem.
Zaskarżona decyzja nie ustosunkowuje się także do wymogów wynikających z przepisów określających warunki techniczne (rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r., Dz.U. Nr 75, poz. 690), jakim powinny odpowiadać pomieszczenia na pobyt ludzi. Wprawdzie w toku postępowania pierwszoinstancyjnego inwestor uzyskał, na żądanie organu prowadzącego postępowanie, decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. Nr [...] stwierdzającą brak podstaw do wyrażania zgody na zmniejszenie wysokości pomieszczenia przeznaczonego na klubokawiarnię, lecz zasadnicze wątpliwości budzi trafność przyjętego w tej decyzji założenia, że w lokalu tym będą przebywały jednocześnie tylko 2 osoby. Należy bowiem zauważyć, że przepis § 72 wym. wyżej "warunków technicznych" określa wymóg, by pomieszczenie przeznaczone również tylko na pobyt czasowy więcej niż 4 osób posiadało, w zasadzie, wysokość 3 m.
Sprawa nie została należycie wyjaśniona i organ dopuścił się wskazanych wyżej naruszeń prawa. Dlatego na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i "c" oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji.-