Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 21 września 2000 r., wydaną na podstawie art. 71 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ po rozpatrzeniu odwołania Włodzimierza K. oraz Natalii i Józefa małżonków K. od decyzji z dnia 25 sierpnia 2000 r. (...) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., udzielającej Piotrowi T. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy remoncie budynku mieszkalno-usługowego na działce nr geodez. 1985 w K. przy placu W. nr 31, (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł, jak następuje:
"Udzielam Piotrowi T. pozwolenia na wznowienie robót budowlano-remontowych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego na budynek handlowy na działce położonej w K. przy placu W. nr 31.
Zobowiązuję Piotra T. do uzyskania pozwolenia w kompetentnym organie administracji architektoniczno-budowlanej na użytkowanie ww. budynku handlowego".
W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przeprowadzona przez organ I instancji w dniu 27 marca 2000 r. wizja lokalna potwierdziła, iż w budynku mieszkalno-handlowym przy placu W. nr 31 w K. Piotr T. rozpoczął samowolnie remont z upoważnienia notarialnego właścicielki domu Grażyny Sz. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 12 czerwca 2000 r. wstrzymał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia 14 lipca 2000 r. nakazał inwestorowi w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przedstawić w terminie do dnia 30 grudnia 2000 r. niezbędne dokumenty /inwentaryzację budynku z ocena techniczną i dokumentację projektową zamierzonych robót budowlano-remontowych/ w celu doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie.
Piotr T. spełnił wymagania wynikające z tej decyzji, w związku z czym organ I instancji decyzją z dnia 25 sierpnia 2000 r. udzielił mu pozwolenia na wznowienie robót. Zaskarżona odwołaniem decyzja z dnia 25 sierpnia 2000 r. nie może pozostać w mocy, gdyż organ I instancji, wydając pozwolenie na wznowienie robót, powinien był nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego obiektu ze względu na popełnioną samowolę budowlaną, polegającą na rozebraniu przez inwestora do dnia wizji lokalnej /27 marca 2000 r./ ścianek działowych, na częściowym rozebraniu ścian konstrukcyjnych na parterze i piętrze i wykonaniu w miejscu ścian konstrukcyjnych podciągów. W związku z tym organ odwoławczy swą decyzją naprawił powstałe uchybienie i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania w organie administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na użytkowanie obiektu, po zakończeniu całości robót budowlanych. (...)
Gruntowna ocena przez organ odwoławczy przedłożonych dokumentów pod kątem obowiązujących przepisów prawa budowlanego i warunków technicznych nie budzi zastrzeżeń. Z oceny technicznej wynika, że pod względem technicznym nie ma przeciwwskazań co do wykonania przebudowy budynku mieszkalno-handlowego na budynek handlowy. W projekcie budowlanym autor dokumentacji zaprojektował w ścianie szczytowej budynku sąsiedniego, zamieszkałego przez małżonków K., która jest również ścianą budynku Piotra T., mur z betonu komórkowego z pustką powietrzną i płytą gipsową o łącznej grubości 16 cm. Ponieważ zastrzeżenia wzbudzało oparcie belki stalowej na kominie, projektant przy tej ścianie wspólnej zaprojektował słup konstrukcyjny, aby nie obciążać dodatkowo ściany wspólnej. Zgodnie z opracowaniem projektowym na parterze i piętrze będą się mieściły pomieszczenia sklepowe.
Według oświadczenia złożonego w dniu 11 września 2000 r. przez inwestora w pomieszczeniach tych znajdą się sklepy branży odzieżowo-obuwniczej. Z dokumentów wynika jednoznacznie, że zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalno-handlowego na handlowy nie narusza ustaleń miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K., uchwalonego przez Radę Miejską uchwałą nr XVIII/111/94 z dnia 25 maja 1994 r. /Dz.Urz. Woj. (...) nr 6 poz. 59/ zgodnie z którym działka nr geodez. 1985 położona jest na terenie oznaczonym symbolem A 101 MN U, co oznacza "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług ogólnomiejskich". Ponieważ omawiany budynek znajduje się na obszarze, na którym obowiązują zasady przewidziane dla strefy "B" ochrony konserwatorskiej, polegające w odniesieniu do nowej zabudowy na obowiązku dostosowania jej do historycznej kompozycji urbanistycznej, (...) Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia 29 lutego 2000 r. /znak ZN.4046-13/00/ pozytywnie uzgodnił przedstawiony przez inwestora projekt budowlany architektoniczno-konstrukcyjny. W świetle tego dowodu zarzut małż. K. o nieuzgodnieniu projektu budowlanego przez inwestora z konserwatorem zabytków nie potwierdza się.
Nieuzasadniony jest także ich zarzut zawarty w piśmie z dnia 11 września 2000 r., że w sprawie nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ decyzją z dnia 12 kwietnia 2000 r. /znak RG.7331-21/00/, na wniosek Piotra T., Burmistrz Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego działkę nr geodez. 1985 w K. dla inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia budynku mieszkalno-usługowego na budynek handlowy.
W decyzji organ samorządowy uzasadnił swoje stanowisko tym, że rozbiórka części ścian nośnych i działowych, adaptacja piętra na cele handlowe, oraz wymiana okien nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Roboty te nie spowodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Oceniając całość dokumentacji inwentaryzacyjno-projektowej, jak również przedstawione dokumenty, należało uznać, że spełnione zostały czynności, które należało wykonać w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Tym samym spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i dlatego organ odwoławczy, zgodnie z art. 51 ust. 1a ustawy, nie mógł odmówić pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy remoncie omawianego budynku.
W skardze na powyższą decyzję Włodzimierz K. oraz Józef i Natalia małżonkowie K. wnieśli o jej uchylenie, zarzucając naruszenie prawa materialnego oraz procedury administracyjnej. Skarżący nie zgadzają się z interpretacją planu dokonaną przez organ, gdyż w planie miejscowym miasta K. jest bezwzględne ustalenie o usytuowaniu usług nieuciążliwych wyłącznie na parterze budynków, a nie w całym budynku. Prowadzona przez nich działalność handlowa ogranicza się wyłącznie do parteru i poprzednio prowadzona przezSz. działalność również była prowadzona na parterze budynku. Z tego względu powinien być wydany zakaz zmiany przeznaczenia budynku i wstrzymane roboty budowlane jako niezgodne z prawem. W konsekwencji skarżący uważają, że prowadzone przez inwestora prace budowlane wymagają uprzedniego wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ponieważ mamy do czynienia ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu. Skarżący podnoszą zarzut, że wydana przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzja z dnia 29 lutego 2000 r., uzgadniająca dokumentację projektową, została wydana bez zawiadomienia i udziału skarżących, którzy powinni być stroną w tym postępowaniu, zostały więc naruszone przepisy gwarantujące im uprawnienia strony.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje argumenty.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi są bezzasadne, dlatego też podlega ona oddaleniu.
Prowadzone roboty budowlane dotyczą przebudowy budynku, która jest zgodna z obowiązującym miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego, i stanowią prace niewymagające wydania odrębnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wbrew stanowisku skarżących, nie można uznać, że w planie zagospodarowania przestrzennego znajduje się bezwzględne ustalenie o usytuowaniu usług wyłącznie w parterze budynku, a nie w całym budynku. Zgodnie z treścią planu "Obowiązuje wprowadzanie usług nieuciążliwych w pierzei rynku, zaleca się lokalizowanie usług wzdłuż ulicy 04 KZ /w parterach budynków/". A zatem lokalizacja usług w parterach budynków jest jedynie zalecana, z czego nie można wyprowadzać zakazu lokalizowania usług nieuciążliwych także na piętrze budynku.
Co się tyczy potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to należy przede wszystkim stwierdzić, że w sprawie została wydana stosowna decyzja. Mianowicie decyzją z dnia 12 kwietnia 2000 r., wydaną na wniosek inwestora, Burmistrz Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu obejmującego działkę nr geodez. 1985 położoną w K. przy placu W. dla inwestycji polegającej na zmianie przeznaczenia budynku z mieszkalno-usługowego na usługowy. Burmistrz trafnie uznał, że (...) przebudowa schodów wewnętrznych, wymiana okien, rozbiórka części ścian nośnych i działowych nie oznaczają zmiany sposobu zagospodarowania terenu, a zatem zgodnie z art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ nie wymagają ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Główny zarzut skargi jednak dotyczy wydania decyzji przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, opiniującego pozytywnie dokumentację projektową przebudowy i modernizacji budynku bez udziału skarżących; ich zdaniem powinni oni być stroną postępowania, a zatem zostały naruszone przepisy gwarantujące skarżącym uprawnienie strony.
Zarzut ten jest również bezzasadny. Skarżącym przysługuje status strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ponieważ są współwłaścicielami budynku bezpośrednio sąsiadującego z budynkiem przebudowywanym. Zgodnie z przepisami tego artykułu do zmiany sposobu użytkowania obiektu stosuje się odpowiednio art. 32 prawa budowlanego, który przewiduje dwa tryby uzgodnień, pozwoleń lub opinii innych organów, wymaganych przez przepisy szczególne: uzgodnienia mające charakter postępowań wypadkowych, dokonywane w trybie art. 106 Kpa /art. 32 ust. 2 prawa budowlanego/, oraz wyrażanie stanowisk w drodze decyzji po przeprowadzeniu odrębnego postępowania administracyjnego /art. 32 ust. 3 prawa budowlanego/. O ile przy pierwszym trybie uzgodnień stronie postępowania głównego, to znaczy o wydanie pozwolenia budowlanego, przysługują uprawnienia strony w postępowaniach wpadkowych prowadzonych w trybie art. 106 Kpa, o tyle w wypadku wyrażania stanowisk w drodze decyzji sytuacja jest odmienna. O tym, czy jest się stroną odrębnego postępowania administracyjnego, do którego odsyła art. 32 ust. 3 prawa budowlanego, decydują odrębne przepisy materialnego prawa administracyjnego.
Sytuacja taka dotyczy decyzji wydawanych w trybie art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. nr 10 poz. 48 ze zm./ przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zezwolenie na podstawie art. 27 tej ustawy jest decyzją, która powinna zostać wydana w odrębnym postępowaniu administracyjnym, do którego nie stosuje się trybu przewidzianego w art. 106 par. 1-6 Kpa /postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 1996 r. III ARN 68/95/. Stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury jest niewątpliwie właściciel budynku objętego ochroną. Właściciele budynków sąsiednich nie są stronami w postępowaniu o udzielenie zezwolenia w trybie art. 27 tej ustawy, ponieważ postępowanie mające na celu ochronę dóbr kultury nie dotyczy ich interesu prawnego ani w żaden sposób nie narusza ich uprawnień.
Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.