Uzasadnienie
Pismem z 16.10.1998 r. Komendant Podlaskiego Oddziału Straży Granicznej w B. zwrócił się do Kierownika Urzędu Rejonowego w S. o przekazanie w trwały zarząd Podlaskiemu Oddziałowi Straży Granicznej nieruchomości położonej w miejscowości P. składającej się z działek o numerach geod. 589, 590 i 591 o łącznej powierzchni 5.804 m2, zabudowanej budynkiem biurowym o pow. 335 m2 i budynkiem mieszkalnym o pow. 630 m2. Zgodnie z tym wnioskiem, wnioskodawca zamierza zorganizować na przejętej nieruchomości Strażnicę Straży Granicznej wraz z mieszkaniami dla pełniących tam służbę funkcjonariuszy Straży Granicznej. Równocześnie z tym wnioskiem do Kierownika Urzędu Rejonowego w S. zwrócił się dyrektor Samodzielnego Publicznego Zespołu Opieki Zdrowotnej w S. informując, iż Zespół ten posiada niewykorzystaną część pomieszczeń w Gminnym Ośrodku Zdrowia w P. Mając na względzie konieczność podjęcia działań poprawiających sytuację finansową Służby Zdrowia oraz uwzględniając fakt, iż nie wpłynie to na ograniczenie zakresu świadczonych usług medycznych, dyrektor SO ZOZ w S. wniósł o wydanie decyzji o wygaśnięciu użytkowania części wymienionej nieruchomości.
Decyzją z 3.11.1998 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w S. uwzględnił oba wnioski i w oparciu o przepisy art. 44, art. 45 i art. 48 ustawy z dnia 2l sierpnia l997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/ oraz art. 104 Kpa wygasił Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej w trwały zarząd na udziale 1/2 części nieruchomości Skarbu Państwa położonej w P., oznaczonej numerami działek: 588, 589, 590 i 591 o łącznej powierzchni 0,7902 ha. Równocześnie organ przekazał udział w 1/2 części wymienionych działek w trwały zarząd Podlaskiemu Oddziałowi Straży Granicznej. Decyzja ustaliła też wysokość opłaty rocznej z tytułu przekazania nieruchomości w trwały zarząd, sposób i termin jej uiszczania, a także przewidziała, że objęcie nieruchomości nastąpi na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego.
Odwołanie od tej decyzji wniósł Wójt Gminy P., który zanucił, ii przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy P. pod gminny ośrodek zdrowia. Podniósł, iż pominięcie Gminy jako strony postępowania administracyjnego i przekazanie nieruchomości Straży Granicznej naruszyło przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym i ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Wojewoda S. decyzją z 18.11.1998 r. umorzył postępowanie odwoławcze uznając, że gminie nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest przekazanie nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa. Ten ostatni pogląd podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 5 lutego 1999 r. SA/Bk 1955/98 oddalił skargę Gminy P. wniesioną na decyzję Wojewody S. z 18.1.1998 r. W konsekwencji decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. stała się ostateczna.
W dniu 5.02.1999 r. wymienioną ostatnio decyzję zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Rzecznik Praw Obywatelskich.
Zarzucił jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 7 i art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zmianami/ przez rozstrzygnięcie sprawy w sposób sprzeczny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy w P. nr 39/91 z 30.04.1991 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa S. z 17.04.1991 r. nr 22 poz. 207. Plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, stanowi część systemu prawnego państwa, a jego ustalenia kształtują - zgodnie z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania własności nieruchomości. Skarżący wskazał, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny przy interpretacji treści planu zagospodarowania przestrzennego wszelka wykładnia jego przepisów wiążąca się ze sposobem wykonywania własności powinna być wykładnią ścisłą a nie rozszerzającą. Podniósł też, że zgodnie z przepisem art. 45 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 2l sierpnia l997 r. o gospodarce nieruchomościami, decyzja o ustanowieniu trwałego zarządu powinna zawierać przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym i sposób jej zagospodarowania, co jest argumentem świadczącym o istotnym znaczeniu zgodności wykorzystania nieruchomości z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił, iż zaskarżona przez niego decyzja rażąco naruszyła podane przez niego przepisy, doszło bowiem do oczywistej sprzeczności między treścią decyzji a treścią przepisu prawa miejscowego. Wskazując na utrwaloną linię orzecznictwa podał, iż sytuację taką należy traktować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa W związku z tymi zarzutami wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.
Rozpoznając sprawę wszczętą na skutek wymienionej wyżej skargi Rzecznika Praw Obywatelskich, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zaskarżając decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w S. Rzecznik Praw Obywatelskich powołał się na przepisy art. 33 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 pkt i ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/ i art. 14 pkt 6 ustawy z dnia l5 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich /t.j. Dz.U. 1991 nr 109 poz. 471 ze zm./.
Wymienione przepisy upoważniają Rzecznika Praw Obywatelskich do zaskarżenia decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, a także do udziału w toczących się postępowaniach na prawach przysługujących prokuratorowi. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 8 powołanej wyżej ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. Rzecznik Praw Obywatelskich podejmuje czynności przewidziane w ustawie, jeżeli poweźmie wiadomość wskazującą na naruszenie prawa i wolności obywatela. Dlatego - jak trafnie wskazano w doktrynie /J. Borkowski: Podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w świetle ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Samorząd Terytorialny 1997 nr 5 str. 3/ - wprawdzie Rzecznik korzysta z tych samych uprawnień co prokurator, ale realizuje inne zadania i wskazanie w skardze na samo naruszenie prawa przedmiotowego nie będzie wystarczające, jeżeli nie towarzyszy temu wskazanie na naruszenie praw i wolności obywatelskich.
Sąd uznał, iż zarówno w swojej skardze, jak i w toku postępowania Rzecznik Praw Obywatelskich nie wykazał, iż przy wydaniu kwestionowanej decyzji doszło do naruszenia praw i wolności obywatelskich. Nie świadczy o takim naruszeniu wskazany w toku postępowania sądowoadministracyjnego przepis art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnych, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Nie można również uznać, że w sprawie doszło do naruszenia podanych przez pełnomocnika skarżącego przepisów rozdziału VII Konstytucji i jej art. 35, stanowiącego o prawach mniejszości narodowych i etnicznych. Rozdział VII Konstytucji reguluje podstawowe kwestie związane z ustrojem i działalnością jednostek samorządu terytorialnego.
Nie można uznać, iż zaskarżona decyzja narusza prawa tego samorządu, skoro prawomocnym wyrokiem z 5 lutego1999 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż Gmina P. nie jest stroną postępowania, bowiem wynik tego postępowania nie dotyczy jej praw i interesów prawnych. Brak jest też podstaw do uznania naruszenia praw mniejszości narodowych i etnicznych, co zarzuciła skarga mająca na względzie fakt zamieszkiwania na terenie Gminy P. przez wysoki odsetek ludności narodowości litewskiej.
Zgodnie z art. 35 Konstytucji Rzeczpospolita Polska zapewnia obywatelom polskim należącym do mniejszości narodowych i etnicznych wolność zachowania obyczajów i tradycji, rozwoju własnej kultury, prawo do tworzenia własnych instytucji edukacyjnych, kulturalnych i służących ochronie tożsamości religijnej, a także do uczestnictwa w rozstrzyganiu spraw dotyczących ich tożsamości kulturowej. Nie można uznać, że zaskarżona decyzja, której skutkiem będzie urządzenie strażnicy granicznej w niewykorzystanej części Ośrodka Zdrowia, w ogóle łączy się ze specyfiką praw mniejszości narodowych, oraz że te prawa narusza.
Sąd stwierdził również, że w sprawie nie doszło do zarzucanego skargą naruszenia przepisów prawa. Zgodnie z przepisem art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2l sierpnia l997 r. o gospodarce nieruchomościami decyzja o ustanowieniu trwałego zarządu powinna zawierać między innymi przeznaczenie nieruchomości w planie i sposób jej zagospodarowania oraz cel, na jaki nieruchomość została oddana w trwały zarząd. Wprawdzie - jak zarzuca skarga - zaskarżona decyzja nie nawiązuje do ustaleń planu, jednakie skutki naruszenia tego przepisu nie są tak jednoznaczne jak twierdzi skarżący. Skutek nieważności w prawie administracyjnym może wynikać bądź z konkretnego przepisu /jak na przykład w przepisie art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym/, bądź w wypadku rażącego naruszenia prawa, zgodnie z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa Z naruszeniem przepisu art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawa nie wiąże sankcji w postaci nieważności decyzji. Nie można też uznać, iż ten brak jednego z elementów decyzji daje podstawę do uznania, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Skarga zarzuca także rażące naruszenie przepisów art. 7 i art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z pierwszym nich miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym, którego muszą przestrzegać organy administracyjne. Natomiast Sąd Administracyjny rozpoznając sprawy nie może pominąć ewidentnych wad w planie miejscowym, polegających na niezgodności jego ustaleń z ustawami, zwłaszcza zaś z ustawą o planowaniu przestrzennym. Sąd jest bowiem związany tylko Konstytucją i ustawami oraz umowami międzynarodowymi i może kontrolować normatywne podstawy decyzji administracyjnych. W razie więc stwierdzenia niezgodności planu miejscowego z ustawą Sąd odmówi zastosowania takiego prawa miejscowego.
Miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Gminy P. został uchwalony pod rządami przepisów ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym /t.j. Dz.U. 1989 nr 17 poz. 99 ze zm./. Plan ten zachował swoją moc do 1.01.2000 r. /art. 67 ust. 1 w związku z art. 75 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym/. Ustawa o planowaniu przestrzennym z 1984 r. przewidywała dwa rodzaje planów miejscowych: plan ogólny /art. 26/ i plan szczególny /art. 27/.
Zgodnie z przepisem art. 26 ust. 2 tej ustawy miejscowy plan ogólny określał warunki i sposoby zagospodarowania przestrzennego miasta, gminy lub ich części oraz cele i zasady polityki przestrzennej na obszarze tych jednostek podziału terytorialnego. Natomiast miejscowy plan szczegółowy określał przeznaczenie gruntu, wyznaczał linie rozgraniczające te grunty, ustalał zasady uzbrojenia terenu oraz zasady kształtowania zabudowy. W doktrynie zwrócono uwagę, że temu, co było ogólnym planem miejscowym, w obecnie obowiązującym stanie prawnym odpowiada "stadium uwarunkowań", a to, co było miejscowym planem szczegółowym, nazwane zostało obecnie "planem miejscowym" /W. Szwajdler: Zagospodarowanie przestrzenne - regulacja prawna, Comer 1995, str. 38-39/.
Analiza miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy P., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z 30.04.1991 r., prowadzi do wniosku, iż wbrew wskazanym wyżej przepisom nie określał on warunków i sposobów zagospodarowania gruntów, lecz przeznaczał konkretne nieruchomości na ściśle określone cele. Plan ten został skonstruowany w ten sposób, że jego ustalenia wykraczają poza przewidziane ustawą zadania i problematykę ogólnego planu miejscowego. Skoro zaś ustalenia tego planu nie znajdują oparcia w przepisach ustawy o planowaniu przestrzennym, to nie mogą też, zdaniem Sądu, ograniczać Skarbu Państwa w wykonywaniu należących do niego uprawnień właścicielskich.
Stanowisko podobne zajął już Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 25 stycznia 1985 r. /II SA 1695/84- Gazeta Prawna 1985 nr 11 str. 4/, w którym stwierdził, że ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, kształtujące sposób rolniczego wykorzystania nieruchomości przeznaczonej na cele rolne, wykraczają poza zadania i problematykę tego planu, i jako nie znajdujące podstawy w ustawie o planowaniu przestrzennym - nie mogą ograniczać praw rolnika do przyjęcia odpowiadającego jego zamierzeniom sposobu rolniczego wykorzystania nieruchomości rolnej. Natomiast w uzasadnieniu uchwały składu pięciu sędziów z dnia 3l sierpnia l998 r. FPK 3/98 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ochrona strony przed zastosowaniem wadliwego aktu normatywnego przesuwa się na szczebel sądu administracyjnego, który - nie będąc związany podustawowym aktem normatywnym - może poddać go ocenie i odstąpić od jego stosowania w indywidualnej sprawie. Sytuacja taka miała miejsce w sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania.
Sąd uznał, że przekraczające ustawowe ramy ustalenia miejscowego planu ogólnego, jako przepisy podustawowe sprzeczne z ustawą, nie mogą być zastosowane w tej indywidualnej sprawie. Przepis art. 33 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Wynika z niego, że sposób wykonywania prawa własności nieruchomości może być regulowany planami zagospodarowania przestrzennego, a na właścicieli nieruchomości mogą być nakładane ograniczenia. Jednakże należy zauważyć, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Określenie w miejscowym, ogólnym planie gminy P., że na terenie będącym przedmiotem postępowania /oznaczonym symbolem 95 UZ/ musi znajdować się wyłącznie ośrodek zdrowia i apteka, prowadzi do przekreślenia istoty własności przysługującej Państwu. Nie można więc mówić o rażącym naruszeniu zaskarżoną decyzją przepisu art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
Należy przy tym zauważyć, że zgodny wniosek obu zainteresowanych podmiotów o częściowe wygaszenie trwałego zarządu oraz oddanie w taki zarząd Straży Granicznej świadczy o tym, że na tym terenie możliwe jest spełnianie obu funkcji. Nie ma żadnych podstaw do przypuszczeń, iż w wyniku oddania części przedmiotowej nieruchomości Straży Granicznej ucierpi na tym służba zdrowia lub przestanie być realizowana funkcja ZOZ.
Nasuwa się natomiast wniosek przeciwny, iż Samodzielny Zespół Opieki Zdrowotnej, oddając część zbędnego mu mienia państwowego, obniży koszty swojej działalności, co w sposób pozytywny wpłynie na efekty jego pracy. Trudno też przyjąć założenie, że samodzielna jednostka Służby Zdrowia nie może zwrócić Państwu części zbędnego jej mienia, niepotrzebnego do realizacji jej zadań, a która to część pozwoli Państwu realizować inne istotne dla interesów tego Państwa obowiązki.
Sąd nie podzielił więc zarzutów Rzecznika, iż zaskarżona decyzja narusza w sposób rażący przepisy art. 7 i art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzone w toku postępowania naruszenie prawa materialnego /art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami/ i uchybienia procesowe nie miały wpływu na wynik sprawy. Należy bowiem wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368/ decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na taki wynik. Takich zaś naruszeń prawa Sąd nie stwierdził w rozpoznawanej sprawie. Skargę należało więc oddalić - zgodnie z przepisem art. 27 ust. 1 ustawy o NSA.