Wyrok NSA oz. w Białymstoku z 9 grudnia 1999 r., SA/Bk 328/99

Sprawa

sprawy ze skargi Grażyny i Tadeusza G. na decyzję Wojewody z dnia 22 lutego 1999 r. (...) w przedmiocie pozwolenia na budowę obejmującą nadbudowę niższej części hotelu - oddala skargę.

Teza

Zgodnie z przepisem art. 90 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668 ze zm./ w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ wyróżniono dwie kategorie organów:

1/ organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz 2/ organy nadzoru budowlanego.

Terenowymi organami administracji architektoniczno-budowlanej są starosta i wojewoda /art. 80 ust. 1 prawa budowlanego/, zaś terenowymi organami nadzoru są: powiatowy i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego /art. 80 ust. 2 prawa budowlanego/.

Do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie, nie zastrzeżone do właściwości innych organów /art. 82 ust. 1/.

Katalog spraw zastrzeżonych do właściwości organów nadzoru budowlanego określa przepis art. 83 ust. 1 i 3 ustawy; do ich kompetencji należy m.in. wydawanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy.

Sentencja

Naczelny Sąd Administracyjny

Uzasadnienie

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji administracyjnych w zakresie ich zgodności z prawem i może wzruszyć decyzję tylko wtedy, gdy ustali, że narusza ona w sposób istotny prawo. Sąd nie bada natomiast decyzji z punktu widzenia ich celowości, słuszności czy zgodności z zasadami współżycia społecznego, chyba że przepis prawa stanowi inaczej. Mając na uwadze kryterium legalności stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a podniesione w skardze zarzuty są bezzasadne.

Bezzasadny jest przede wszystkim zarzut /podnoszony w skardze/ naruszenia przepisów o właściwości organów. Zgodnie z przepisem art. 90 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668 ze zm./ w przepisach prawa budowlanego wyróżniono dwie kategorie organów: 1/ organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz 2/ organy nadzoru budowlanego. Terenowymi organami administracji architektoniczno-budowlanej są starosta i wojewoda /art. 80 ust. 1 prawa budowlanego/, zaś terenowymi organami nadzoru są: powiatowy i wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego /art. 80 ust. 2 prawa budowlanego/. Do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie, nie zastrzeżone do właściwości innych organów /art. 82 ust. 1/. Katalog spraw zastrzeżonych do właściwości organów nadzoru budowlanego określa przepis art. 83 ust. 1 i 3 ustawy; do ich kompetencji należy m.in. wydawanie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy. Z treści obu przytoczonych przepisów wynika w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, iż wydawanie pozwoleń budowlanych należy do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanych, a zatem, pomimo zmian w organizacji administracji publicznej, organem właściwym do rozpoznania odwołania od pozwolenia wydanego przez Prezydenta Miasta B. był Wojewoda P. Bezzasadny jest również /podnoszony przez pełnomocnika na rozprawie/ zarzut naruszenia przepisu art. 33 ust. 1 prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, iż pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołów obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżących, nadbudowy kondygnacji nad niższą częścią hotelu nie można traktować, w sensie techniczno-prawnym, jako kontynuacji zamierzenia budowlanego prowadzonego w ramach wcześniej udzielonego pozwolenia na budowę hotelu. O tym, iż nadbudowę należy traktować jako odrębny obiekt, w rozumieniu przytoczonego przepisu art. 33 ust. 1 prawa budowlanego, świadczy właśnie sama wola inwestorów. W oparciu o odrębną decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie nad niższą częścią hotelu jednej kondygnacji z przeznaczeniem na sale konferencyjne /ostateczna decyzja SKO w B. z dnia 26.10.1998 r./ skarżący wystąpili z odrębnym wnioskiem o wydanie pozwolenia na ww. nadbudowę, w oparciu o odrębnie sporządzony projekt budowlany. Wydana decyzja - pozwolenie budowlane dotyczyło zatem wyłącznie nadbudowy jako odrębnego obiektu w rozumieniu art. 33 ust. 1, nie można zatem mówić o naruszeniu tego przepisu.

Kolejny zarzut podniesiony przez pełnomocnika skarżących dotyczy naruszenia art. 13[1] Kpa. Przepis ten, wyrażający zasadę udziału stron w postępowaniu odwoławczym, nakazuje, aby organ administracji, który wydał decyzję, zawiadomił stronę o wniesieniu odwołania. W aktach sprawy znajduje się pismo Urzędu Miejskiego w B. adresowane do Wojewody B. /datowane 8.12.1998 r./ przesyłające odwołanie organowi II instancji. Pismo to zostało przesłane również stronom, a zatem nie można mówić o naruszeniu przepisu art. 13[1] Kpa. Nadto organ odwoławczy pismem z dnia 5.01.1999 r. powiadomił strony o nowym terminie rozpatrzenia odwołania ustalając termin na dzień 26.02.1999 r., a zatem nie można mówić o naruszeniu zasady udziału stron w postępowaniu odwoławczym.

Głównym wszakże zarzutem, podniesionym przez pełnomocnika skarżących na rozprawie, jest naruszenie przepisu art. 138 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 105 Kpa. Zdaniem pełnomocnika brak jest podstaw do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji, albowiem postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę nie stało się bezprzedmiotowe skoro inwestorzy, ale także odwołujący się byli zainteresowani w merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Zdaniem pełnomocnika organ winien rozpoznać odwołanie merytorycznie, a nie umarzać postępowanie w sprawie.

Stanowisko strony skarżącej jest błędne. Stwierdzić należy przede wszystkim, iż aczkolwiek przepis art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa nie precyzuje wyraźnie przyczyn umorzenia postępowania pierwszej instancji w postępowaniu odwoławczym, to jednolite jest w tym zakresie stanowisko doktryny i orzecznictwa SN i NSA, że organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 par. 1 Kpa, czyli przyczynami bezprzedmiotowości postępowania /wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1985 r. III SA 1105/84 - RNGA 1986 nr 2; uwagi zawarte w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego /autorstwa B. Adamiak i J. Borkowskiego/, W-wa 1996, str. 590/. Z bezprzedmiotowością postępowania /art. 105 Kpa/ mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy /wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r. SA/Ł 2424/94 - ONSA 1996 Nr 2 poz. 80/. I właśnie z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już rozpoczęte, a toczy się postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co oznacza, że pozwolenie na budowę musi poprzedzać rozpoczęcie robót budowlanych. Po rozpoczęciu robót budowlanych brak jest podstawy prawnej i faktycznej do merytorycznego rozpoznania sprawy udzielenia pozwolenia na rozpoczęcie tych robót, dlatego też postępowanie w tej sprawie podlega umorzeniu. Stanowisko takie prezentuje jednolita linia orzecznictwa Sądu Najwyższego /wyrok SN z dnia 12 marca 1993 r. III ARN 2/93 - nie publ./ oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego /m.in wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1995 r. SA/Bk 262/95 - nie publ./.

W niniejszej sprawie, pomimo pouczenia inwestorów o możliwości rozpoczęcia robót jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, roboty budowlane zostały rozpoczęte wcześniej, co potwierdza w sposób nie budzący wątpliwości oświadczenie pełnomocnika zainteresowanych - dyrektora "Hotelu G.", zawarte w protokole oględzin z dnia 1.02.1999 r. /"roboty zostały rozpoczęte w pierwszy poniedziałek po 16 listopada 1998 r.", a więc w tydzień po wydaniu decyzji przez organ I instancji/. Podejmując prace budowlane na mocy nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor działa na własne ryzyko i winien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z przepisów prawa budowlanego.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.