Uzasadnienie
Decyzją z 21 lutego 2002 r. Starosta Powiatu S. powołując się na art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r., odmówił skarżącemu Juliuszowi J. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę siedliska składającego się z budynku mieszkalnego połączonego z budynkiem gospodarczym oraz stodoły na działce nr 29/2 we wsi Cz.-K.
U podstaw odmowy udzielenia pozwolenia na budowę legł fakt negatywnego uzgodnienia inwestycji przez Dyrektora Wigierskiego Parku Narodowego, którego postanowienie w tym przedmiocie z dnia 2 listopada 2001 r. zostało utrzymane w mocy przez Ministra Środowiska ostatecznym postanowieniem z dnia 30 stycznia 2002 r. Organ wskazał, że potrzeba uzgodnienia pozwolenia na budowę z ww. służbami wynikała z treści art. 36 ust. 2 ustawy z 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, zaś stanowisko organu uzgadniającego - zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie poglądem /uchwała NSA z dnia 15 lutego 1999 r. OPK 14/98 - ONSA 1999 Nr 3 poz. 80/ - jest wiążące dla organu architektoniczno-budowlanego.
W odwołaniu od tej decyzji Juliusz J. zarzucił jej naruszenie art. 13 ust. 3 i art. 36 ustawy o ochronie przyrody, par. 4 i par. 5 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia w sprawie Wigierskiego Parku Narodowego, art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 93 ust. 2 oraz art. 64 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji. Odwołujący się podkreślił, że zgodność projektowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została przesądzona prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, a oparte na treści tych wyroków ustalenie warunków zabudowy wiąże organ udzielający pozwolenia na budowę. Strona powołała się na wyrok NSA z dnia 15 października 1999 r. IV SA 1308/97.
Odwołanie nie zostało uwzględnione. Wojewoda Podlaski decyzją z dnia 4 kwietnia 2002 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy przytoczył obowiązki organu architektoniczno-budowlanego związane z oceną wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, wynikające z art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. i akcentując potrzebę wykazania się wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami kompletnego projektu budowlanego, stwierdził, że z art. 36 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wynikała konieczność uzgodnienia pozwolenia na budowę z wojewodą, a ponieważ jego zadania i kompetencje z zakresu ochrony przyrody wykonuje dyrektor parku, w tym przypadku z Dyrektorem Wigierskiego Parku Narodowego, na terenie którego leży działka inwestora.
Treść stanowiska zajętego przez organ uzgadniający /tu negatywnego/ przesądziła o treści załatwienia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Wojewoda podkreślił przy tym, że organ architektoniczno-budowlany nie kwestionował ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i wyroków sądowych wydanych w następstwie sądowej kontroli tego postępowania, a odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego nie była następstwem uznania sprzeczności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji dodał, że rozstrzygnięcie nie zamyka inwestorowi drogi do skutecznego ubiegania się o pozwolenie na budowę w przypadku uzyskania pozytywnego uzgodnienia inwestycji z Dyrektorem Wigierskiego Parku Narodowego.
W skardze wywiedzionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję inwestor podniósł zarzuty naruszenia decyzją szeregu przepisów Konstytucji RP, tj. art. 64 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2, art. 87 ust. 1, art. 93 ust. 2, art. 31 ust. 3, a także art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez ingerencję w spokojne korzystanie z mienia i art. 140 Kc, art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 36 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 13 ust. 3 tejże ustawy i par. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Wigierskiego Parku Narodowego i podnosząc powyższe zarzuty o uchylenie decyzji organów obu instancji.
Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Z dopuszczonego z urzędu przez Sąd dowodu z akt sprawy IV SA 562/02 Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawisłej ze skargi Juliusza J. na ostateczne postanowienie Ministra Środowiska z dnia 30 stycznia 2002 r. odmawiające pozytywnego uzgodnienia przez służby ochrony przyrody zaplanowanej przez skarżącego inwestycji, a która to odmowa stała się przyczyną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę kwestionowaną w niniejszym postępowaniu sądowym, wynika, iż wyrokiem z dnia 6 września 2002 r. postanowienie Ministra Środowiska z dnia 30 stycznia 2002 r. oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Dyrektora Wigierskiego Parku Narodowego z dnia 2 listopada 2001 r. o odmowie wyrażenia zgody na wydanie skarżącemu pozwolenia na budowę, zostały uznane za nieważne jako wydane bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, iż negatywnie uzgadniające inwestycję postanowienie zostało oparte o przepisy zarządzenia nr 28 Ministra Środowiska z 30 marca 2000 r. w sprawie zatwierdzenia planu ochrony Wigierskiego Parku Narodowego, które to zarządzenie nie zostało opublikowane. Nie jest zaś dopuszczalne - jak wywiódł sąd - powoływanie się przez organ administracji publicznej na niepublikowany akt normatywny o randze zarządzenia, tym bardziej, gdy wprowadza on ograniczenia w korzystaniu z prawa własności nieruchomości. Skutecznego przyzwolenia dla zastosowania w sprawie wyżej wymienionego zarządzenia nie stworzył art. 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody /Dz.U. 2001 nr 3 poz. 21/, stanowiący o zachowaniu mocy obowiązującej dotychczasowych planów ochrony przyrody w okresie nie dłuższym niż roku od wejścia w życie ustawy nowelizującej /tj. do 3 lutego 2002 r./, albowiem przyzwolenie to nie objęło stosowania zarządzenia w zakresie, jaki rodzi skutek w postaci ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, a w tym prawa własności. Inną rzeczą są bowiem kwestie wiążące się z wykonywaniem zadań przez dyrektorów parków narodowych, a inną konstytucyjne prawa obywatelskie. Aczkolwiek kwestie te mogą się zazębiać /jak w niniejszej sprawie/, to jednakże nie można - zdaniem NSA w Warszawie - postanowienia ustawy przewidującego związanie dyrektora parku w zakresie realizacji określonych zadań planem ochrony parku, ustalonych nie publikowanym zarządzeniem naczelnego organu administracji państwowej, traktować jako upoważnienia do stosowania postanowień tego zarządzenia, które prowadzą do ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Stanowi to bowiem naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stąd NSA w Warszawie odmówił zastosowania w sprawie nie publikowanego Zarządzenia Ministra Środowiska, co spowodowało, iż oparte na tym zarządzeniu postanowienie organu współdziałającego z organami architektonicznymi-budowlanymi, zostało wydane bez powołania się na obowiązującą podstawę prawną i jako takie wyeliminowane z obrotu prawnego w oparciu o art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 22 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Wyrok wydany w sprawie IV SA 562/02 ma decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia skargi Juliusza J. na odmowę wydania mu pozwolenia na budowę. Skoro bowiem odmowa udzielenia pozwolenia na budowę była wyłącznie następstwem braku wyrażenia zgody na inwestycję przez służby ochrony przyrody, a których stanowisko zostało uznane za wydane bez należytego prawnego umocowania, to i odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, nie można także zaakceptować. Rozstrzygnięcie sprawy ze skargi inwestora na postanowienie uzgadniające jego inwestycję przez służby ochrony przyrody było dla niniejszego postępowania przed NSA zagadnieniem wstępnym, tak jak w postępowaniu administracyjnym dla organu architektoniczno-budowlanego rozpatrującego wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, zagadnieniem wstępnym była kwestia wyczerpania toku instancji przed organem uzgadniającym inwestycję.
Z uwagi na powzięcie informacji o zakończeniu postępowania w sprawie IV SA 562/02 tutejszy ośrodek zamiejscowy NSA swego postępowania nie zawiesił, odraczając jedynie termin publikacji swego orzeczenia do czasu nadejścia z W. akt sprawy IV SA 562/02. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez właściwy sąd lub organ odmiennie od oceny przyjętej przy wydawaniu decyzji w danej sprawie, stanowi przesłankę do wznowienia z urzędu postępowania administracyjnego z art. 145 par. 1 pkt 7 Kpa. Z kolei stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż w poddanym jego kontroli postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, stanowi obligatoryjną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Stąd na mocy przytoczonego wyżej przepisu orzeczono jak w sentencji. Konsekwencją uwzględnia skargi było orzeczenie o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego stosownie do art. 55 ust. 1 ustawy o NSA. Na zasądzone koszty składa się kwota wpisu od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego pełnomocnikowi oraz koszty zastępstwa procesowego.