Uzasadnienie
Skarga niniejsza została wywiedziona na tle następujących zdarzeń.
Decyzją z 22 stycznia 1999 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uwzględnił - w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA - w całości skargę Zarządu Wspólnoty Mieszkańców przy ul. P. 109 A, B i C w B. na decyzję swego poprzednika prawnego - Wojewody B. - z 9 września 1998 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z 15 czerwca 1998 r. w sprawie nakazania inwestorowi "L." - spółce z o.o. w B. uzyskania pozwolenia na użytkowanie parkingowych boksów podziemnych zlokalizowanych przy ul. P. 109 w B. i w związku z tym przedłożenia w nieprzekraczalnym terminie do 1 lipca 1998 r.: geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, budowlanej inwentaryzacji powykonawczej wraz z oświadczeniem o zgodności wykonanych robót z przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami, protokołu badań i sprawdzeń przewodów wentylacyjnych oraz oświadczenia kierownika budowy o uporządkowaniu terenu budowy i orzekł w sposób następujący:
"Zobowiązuje się "L." Sp. z o.o. w B. do przedłożenia w terminie do 30 kwietnia 1999 r. geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, budowlanej inwentaryzacji powykonawczej wraz z oświadczeniem o zgodności wykonanych robót z przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami, protokołu badań i sprawdzeń przewodów wentylacyjnych, oświadczenie kierownika budowy oraz dowodu dysponowania terenem działek nr 634/3 i 635/3, na którym zrealizowano podziemne boksy garażowe".
Decyzja powyższa nie została zaskarżona do NSA a podjęte przez inwestora kroki w kierunku stwierdzenia jej nieważności zakończyły się niepomyślnie dla spółki "L." gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia 21 grudnia 1999 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji z 22 stycznia 1999 r. a decyzja organu nadzoru stała się ostateczna /nie była skarżona/.
Po wypowiedzeniu się przez organ nadzoru w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 22 stycznia 1999 r. i złożeniu przez inwestora w następstwie wykonania obowiązków nałożonych tą decyzją dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 14 marca 2000 r., powołując się na art. 71 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, orzekł o nakazaniu spółce z o.o. "L." w B. przywrócenia funkcji podziemnego parkingu dla samochodów osobowych zamiast wybudowanych podziemnych boksów garażowych na terenie działek 634/3 i 635/3, przy ul. P. 109 w B. i określił na czym w sensie technicznym wykonanie tego obowiązku ma polegać /zdemontowaniu bramy wjazdowej do podziemnego parkingu samochodowego, zdemontowaniu ścianek działowych między poszczególnymi boksami garażowymi/ i nałożył obowiązek wystąpienia przez inwestora do organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie podziemnego parkingu samochodowego.
W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru budowlanego podał, iż inwestor nie przedłożył dokumentu upoważniającego do dysponowania terenem działek nr 634/3 i 635/3. Z przedstawionego wypisu z księgi wieczystej z dnia 4 maja 1999 r. wynika, że spółka "L." jest właścicielem ww. działek w 29062/444179 częściach. Teren inwestycji należy w relatywnych proporcjach do właścicieli mieszkań w budynkach nr 109 A, B i C, tworzących Wspólnotę Mieszkańców. Inwestor nie przedłożył zgody wszystkich właścicieli terenu na legalizację podziemnych boksów garażowych.
Odwołanie od powyższej decyzji wywiódł inwestor wnosząc o jej uchylenie i wydanie pozwolenia na użytkowanie boksów garażowych. Podniósł, że w wyniku wzniesienia wewnątrz parkingu podziemnego ścianek działowych między poszczególnymi miejscami garażowymi nie uległa zmianie funkcja obiektu tj. sposób użytkowania. Parking samochodowy oznacza miejsce postoju samochodów i tak są obecnie wykorzystywane boksy za wyjątkiem boksu członka wspólnoty mieszkańców T. B. Obiekt został wybudowany na działce inwestora i za jego środki finansowe, w okresie gdy nie zawiązana była jeszcze wspólnota mieszkańców. Inwestor przyznał w odwołaniu, że nie wykonał obowiązku przedłożenia zgody mieszkańców na użytkowanie boksów garażowych oraz wskazał, że odwołał się od decyzji organu nadzoru w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 22 stycznia 1999 r.
Po rozpatrzeniu powyższego odwołania (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia 4 maja 2000 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy przytoczył krótko decyzje poprzedzające wydanie zaskarżonej odwołaniem po czym stwierdził, że obowiązek legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością w postępowaniu o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego wynika z par. 8 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia MGPiB z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 47/. Z przepisu art. 51 ust. 2 prawa budowlanego wynika, że w razie niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 /taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie/, właściwy organ nakazuje zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Z kolei przepis art. 71 ust. 3 prawa budowlanego stanowi, że w razie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy art. 50 i art. 51 ustawy oraz, że właściwy organ może nakazać właścicielowi lub zarządcy przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. W tym przypadku, kiedy inwestor samowolnie zmienił sposób użytkowania obiektu /z parkingu ogólnodostępnego na boksy garażowe/ i nie wykonał obowiązku nałożonego na niego ostateczną decyzją z 22 stycznia 1999 r. - jedynym rozstrzygnięciem był nakaz przywrócenia poprzedniej funkcji obiektu. Organ I instancji sprecyzował zakres robót niezbędnych do doprowadzenia garaży do pierwotnej funkcji użytkowej tj. parkingu ogólnodostępnego, na użytkowanie którego należy uzyskać pozwolenie. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia odwołania spółki "L.".
W wywiedzionej do NSA na tę decyzję skardze spółka z o.o. "L." w B. podniosła zarzut naruszenia art. 48 i 71 ust. 1 i 2 ustawy "prawo budowlane" i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą jej wydanie decyzją pierwszoinstancyjną z 14 marca 2000 r. W uzasadnieniu skargi inwestor stwierdził, że w innej swojej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku wypowiedział się, iż wykonanie ścianek działowych w miejscu przeznaczonym w projekcie budowlanym na parking podziemny, na którego budowę udzielono pozwolenie, nie stanowi samowoli budowlanej w świetle art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. Stąd zaskoczeniem dla skarżącego jest obecne utrzymanie w mocy nakazu zdemontowania ścianek działowych, wrót do boksów garażowych i bramy wjazdowej do podziemnego parkingu samochodowego, będącego nakazem rozbiórki z art. 48 prawa budowlanego. Skarżąca wywodzi dalej w skardze, iż wykonanie ścianek działowych, bramy wjazdowej i poszczególnych wrót garażowych w ogóle nie wymagało pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy "prawo budowlane". Literalnie biorąc brzmienie art. 71 ust. 2 ustawy "prawo budowlane" i odnosząc je do konkretnego stanu faktycznego, w sprawie niniejszej nie zaszła zmiana funkcji i sposobu użytkowania obiektu budowlanego tj. parkingu podziemnego, gdyż nadal jest on miejscem postoju 16 pojazdów osobowych z takim samym położeniem miejsc parkingowych. Podział na boksy garażowe oraz zamknięcie budynku ma jedynie służyć lepszemu zabezpieczeniu pojazdów parkujących wewnątrz garażu podziemnego.
W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała oddaleniu.
Skarżący zarzucając decyzji naruszenie art. 48 ustawy "prawo budowlanego" nie zauważa, iż przepis powyższy w ogóle nie został przywołany przez organ jako podstawa prawna rozstrzygnięcia i nie stanowił takiej podstawy. Zaskarżona decyzja nakłada na skarżącą spółkę obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania /funkcji/ obiektu budowlanego i jest decyzją wydaną w oparciu o art. 71 ust. 3 ustawy "prawo budowlane" w zw. z art. 51 ust. 2 tejże ustawy. Kwestia dokonanej przez skarżącą spółkę zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest w sprawie oczywista. Skarżący dokonał takich przeróbek podziemnego ogólnodostępnego parkingu, które przekształciły go w samodzielne indywidualne boksy garażowe. Prawdą jest, że tak opisanej zmiany nie wymienia art. 71 ust. 2 ustawy "prawo budowlane", wyjaśniający na czym polega zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego ale też i wyliczenie przykładów zawarte w tym przepisie nie jest zamkniętą listą możliwych w praktyce zmian funkcji obiektu budowlanego, o czym świadczy użyte sformułowanie "w szczególności". Przy ocenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego nie można abstrahować od celu w jakim budowany był dany obiekt. W tej sprawie pozwolenie na budowę obejmowało jedynie realizację w systemie podziemnym ogólnodostępnych miejsc parkingowych a inwestor tymczasem w miejscu przeznaczonym na podziemny parking zrealizował, poprzez wykonanie ścianek działowych między poszczególnymi miejscami postojowymi, indywidualne boksy garażowe. Nie ma, zdaniem Sądu, znaczenia to, że miejsce postojowe dla samochodu w rzeczywistości odgrywa taką samą rolę jak zamknięty boks garażowy tj. służy do przechowania pojazdu, gdyż istota spornej zmiany tkwi przede wszystkim w zamknięciu ogólnodostępności obiektu. Skutkiem działania inwestora było, jak wynika z akt administracyjnych, żądanie zapłaty za garaże, zakup których nie był w ogóle brany pod uwagę przez zainteresowanych nabyciem lokali mieszkalnych w budynkach przy ul. P. 109 A, B i C. Przepis art. 71 ust. 3 ustawy "prawo budowlane" stanowi, że w razie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, stosuje się odpowiednio art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. Zaskarżona teraz do NSA decyzja jest konsekwencją decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, zobowiązującej skarżącego do wykonania czynności niezbędnych do "zalegalizowania" samowolnej zmiany sposobu użytkowania parkingu podziemnego. Decyzją z dnia 22 stycznia 1999 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zobowiązał spółkę z o.o. "L." do przedłożenia dokumentacji inwentaryzacyjnej /budowlanej i geodezyjnej/ potwierdzającej zgodność zmienionej funkcji obiektu z normami i przepisami techniczno-budowlanymi oraz do złożenia dowodu dysponowania terenem działek 634/3 i 635/3, na których zrealizowano podziemne boksy garażowe. Decyzja powyższa nie była skarżona do NSA a podjęte przez spółkę "L." kroki w kierunku stwierdzenia jej nieważności nie dały pożądanego przez skarżącą rezultatu. Skarżąca spółka, jak wynika z akt sprawy, nie wykazała się wyłącznym prawem dysponowania terenem inwestycji. Dysponuje bowiem w tej chwili jedynie udziałem w prawie własności działek opisanych wyżej albowiem w międzyczasie doszło do notarialnej sprzedaży poszczególnych lokali mieszkalnych na rzecz osób fizycznych /na zasadzie odrębnej własności lokali/ wraz z udziałami w prawie własności nieruchomości, a współwłaściciele nie wyrazili zgody na wprowadzoną przez inwestora zmianę sposobu użytkowania obiektu /z ich inicjatywy zresztą doszło do przeprowadzenia niniejszego postępowania administracyjnego/. Konieczność przedłożenia przez podmiot zainteresowany zaakceptowaniem zmienionego sposobu użytkowania obiektu również dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika wprost z par. 8 ust. 1 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15 grudnia 1994 r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części /Dz.U. 1995 nr 10 poz. 47/. Niewykonanie zaś przez inwestora wszystkich obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 art. 51 prawa budowlanego skutkować musiało wydaniem decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu /art. 51 ust. 2 w zw. z art. 71 ust. 3 prawa budowlanego/. W niniejszej sprawie techniczne przywrócenie poprzedniej funkcji obiektu wymaga zdemontowania bramy wjazdowej do parkingu, wrót do boksów garażowych i rozbiórki ścianek działowych i te elementy prawidłowo zostały wymienione w zaskarżonej decyzji.
Rozstrzygnięcie w sprawie SA/Bk 430/00, na które na rozprawie przed NSA powołała się strona skarżąca, nie może mieć znaczenia dla sprawy niniejszej. W sprawie SA/Bk 430/00 Sąd wyrokiem z 13 września 2000 r. oddalił skargę Wspólnoty Mieszkańców ul. P. 109 A, B i C w B. na decyzję Wojewody P. z 29 lutego 2000 r. pozwalającą na użytkowanie budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. P. 109 A, B i C. Pozwolenie na użytkowanie budynków /bloków mieszkalnych/ nie obejmowało bowiem spornego obiektu budowlanego /parkingu podziemnego/, co do którego toczyło się i toczy jeszcze odrębne postępowanie administracyjne. Z akt sprawy SA/Bk 430/00 wynika, że pozwolenie na użytkowanie budynków było wydane w oparciu o art. 57 prawa budowlanego tj. jako następstwo wywiązania się przez inwestora z obowiązku jego uzyskania nałożonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Tamto rozstrzygnięcie oparte było na innej podstawie prawnej gdzie kwestia tytułu prawnego inwestora do władania nieruchomością na cele budowlane na etapie zgłoszenia do użytkowania wybudowanego obiektu nie miała znaczenia /przepis art. 57 prawa budowlanego nie wymienia tego elementu jako warunku pozwolenia na użytkowanie/. Przedmiotem niniejszej sprawy była samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu, dla zalegalizowania której potrzeba zgody wszystkich aktualnych właścicieli terenu inwestycji.
Stąd skargę jako bezzasadną oddalono /art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.