Uzasadnienie
Wnioskiem z 6 czerwca 2002 r. skarżący Maria i Tadeusz B. zwrócili się do Starosty Powiatowego w S. o wyrażenie na podstawie art. 71 ustawy - Prawo budowlane zgody na zmianę sposobu użytkowania części piwnicy budynku usytuowanego w G.-R. na działce nr 30/10, w którym zlokalizowany jest aneks jadalny z sanitariatami dla potrzeb najemców mieszkań, na bar ogólnodostępny z sanitariatami.
Wydana po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzja Starosty Powiatowego w S. z dnia 2 lipca 2002 r. uwzględniająca wniosek została przez Wojewodę P. uchylona w trybie odwoławczym /po odwołaniu Wigierskiego Parku Narodowego/ decyzją z 23 sierpnia 2002 r. z zaleceniem przeprowadzenia postępowania w sprawie po stosownym uzupełnieniu przez inwestorów wniosku zgodnie z przepisami.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia 25 października 2002 r. umorzył postępowanie w sprawie udzielenia wnioskowanego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania piwnicy w opisanym wyżej budynku. Organ po przeanalizowaniu całości dokumentacji oraz po oględzinach ustalił, iż zmiany sposobu użytkowania piwnicy budynku jako bar ogólnodostępny inwestor dokonał samowolnie zanim wystąpił z wnioskiem o zgodę na to tj. rozpoczął użytkowanie piwnicy jako baru w dniu 1 maja 2002 r. i z przerwą w miejscach letnich użytkuje piwnicę w ten sposób do dziś. W tym stanie rzeczy wniosek o zezwolenie na zmianę sposobu użytkowania piwnicy budynku jest bezprzedmiotowy a zatem postępowanie w sprawie należało umorzyć.
W odwołaniu od tej decyzji inwestorzy podnieśli, że wystąpili o zmianę sposobu użytkowania aneksu jadalnego z sanitariatami w budynku przeznaczonym na cele agroturystyki na restaurację dla turystów oraz podkreślili, że wszelkie zmiany w obiekcie wprowadzone podczas budowy były uzgadniane ze Starostwem Powiatowym w S. i odnotowane w dzienniku budowy. Zmiany te dostosowały piwnicę do potrzeb aneksu jadalnego /jadłodajni/, skarżący uzyskali już pozwolenie na użytkowanie części mieszkań w budynku i mają lokatorów, którzy korzystają z jadłodajni. Według odwołujących się ustalenia z kontroli są ogólnikowe i nie odzwierciedlają stanu faktycznego. Do odwołania skarżący dołączyli wyrysy zamienne w związku ze zmianą wysokości piwnicy adaptowanej na potrzeby aneksu jadalnego wraz z dokumentacją kierowaną do Starostwa Powiatowego w S. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.
Wojewoda P. przeprowadził uzupełniająco w postępowaniu odwoławczym oględziny, po czym decyzją z 16 grudnia 2002 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Wojewoda podtrzymał ustalenie organu I instancji co do tego, że inwestorzy zaadaptowali piwnicę budynku na cele gastronomiczne zanim wystąpili z wnioskiem o zezwolenie na zmianę sposobu jej użytkowania. W tej sytuacji umorzenie postępowania w sprawie z powyższego wniosku było zasadne albowiem wniosek o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego skutecznie może być rozpatrzony jedynie w stosunku do zamiaru dokonania takiej zmiany a więc przed jej wykonaniem a nie po dokonaniu zmiany. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego dokonana bez ostatecznego pozwolenia stanowi samowolę budowlaną. Merytorycznie rozpatrzenie wniosku o pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomimo braku ważnego dokumentu o zakończeniu postępowania w sprawie samowoli budowlanej byłoby uznane za nieprzewidzianą prawem formę legalizacji samowoli budowlanej. Stąd organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do bezprzedmiotowości niniejszego postępowania administracyjnego uzasadniający jego umorzenie w oparciu o art. 105 par. 1 Kpa.
W skardze wywiedzionej na tę decyzję do NSA inwestorzy zarzucili decyzji:
- pominięcie w ocenie stanu faktycznego i prawnego sprawy decyzji Starosty Powiatowego w S. z 6 września 2001 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie piwnicy budynku, która zgodnie z treścią pozwolenia na budowę przeznaczona została na aneks jadalny z sanitariatami, co stanowi naruszenie art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1 Kpa,
- sprzeczność istotnych ustaleń organu II instancji z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie poprzez przyjęcie, że skarżący dopuścili się samowoli budowlanej,
- niewłaściwe zastosowanie art. 105 par. 1 Kpa w zw. z art. 138 par. 1 Kpa poprzez przyjęcie, że sprawa nie może być merytorycznie rozpoznana, ponieważ doprowadziłoby to do zalegalizowania samowoli budowlanej,
- błędną wykładnię art. 71 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części związana jest w każdym przypadku z wykonaniem robót budowlanych wymagających zezwolenia lub zawiadomienia.
Podnosząc powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji.
Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu. Nie jest bowiem trafny zarzut skarżących naruszenia w sprawie przepisów prawa materialnego i procesowego wskazanych w skardze. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miało znaczenia to, że decyzją z dnia 6 września 2001 r. Starosta Powiatowy w S. udzielił skarżącym pozwolenia na użytkowanie piwnicy we wznoszonym przez nich pensjonacie. Treść tej decyzji dowodzi bowiem jedynie pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń piwnicznych w budynku, a nie jadłodajni z sanitariatami jak twierdzą skarżący. Zresztą nawet przyjęcie, że wspomnianym pozwoleniem na użytkowanie pomieszczeń piwnicy pozwolono na wykorzystywanie ich na potrzeby jadłodajni dla mieszkańców pensjonatu /po zaadaptowaniu piwnicy na takie cele w trakcie robót budowlanych/, nie byłoby to przecież równoznaczne z pozwoleniem na użytkowanie jako baru ogólnodostępnego /restauracji/, otwartej nie tylko dla najemców lokali w budynku. Samo złożenie przez skarżących wniosku o pozwolenie na użytkowanie "aneksu jadalnego z sanitariatami dla potrzeb najemców mieszkań, na bar ogólnodostępny z sanitariatami" dowodzi, iż zamiarem inwestorów było podjęcie w piwnicznej części obiektu budowlanego działalności innej, szerszej niż dotychczasowa, wymagającej uzyskania zgody organu architektoniczno-budowlanego. Z ustaleń organów obu instancji, których to ustaleń skarżący skutecznie nie podważyli, wynika, że w momencie wystąpienia z opisanym wyżej wnioskiem, w pomieszczeniach piwnicy pensjonatu prowadzona już była ogólnodostępna działalność gastronomiczna /otwarta z początkiem maja 2002 r. w świetle przyznania inwestorów/. Ujawnienie powyższej okoliczności rzeczywiście nie dawało organowi architektoniczno-budowlanemu podstaw do merytorycznej oceny wniosku skarżących z czerwca 2002 r. Tak bowiem jak decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, tak i decyzja o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego może być wydana jedynie przed podjęciem innego niż dotychczas sposobu użytkowania /wykorzystania/ pomieszczeń obiektu.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia bezprzedmiotowości postępowań o udzielenie pozwoleń budowlanych w sytuacjach, gdy działania budowlane /inwestycyjne/ już zostały rozpoczęte, jest niewątpliwa. Można powołać między innymi: wyrok NSA z dnia 22 lipca 1998 r. IV SA 1454/96 mówiący, iż organy administracji nie mogą orzekać w sprawie udzielenia zgody na przystąpienie do robót budowlanych, jeśli roboty te już rozpoczęto, czy wyrok NSA z dnia 27 października 1997 r. IV SA 1311/96 stanowiący, iż ubieganie się o pozwolenie na budowę po rozpoczęciu budowy czyni postępowanie bezprzedmiotowym i nie może sanować wcześniej rozpoczętych nielegalnie robót budowlanych. Bezprzedmiotowości postępowania w sprawie zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w sytuacji gdy faktycznie zmieniono już sposób użytkowania tego obiektu, nie wyłącza brak potrzeby wykonania w obiekcie robót budowlanych przystosowujących go do zmienionego sposobu użytkowania, albowiem zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest nie tylko przeróbka pomieszczenia ale także niezwiązana z przeróbkami zmiana prowadzonej w pomieszczeniu działalności /inne wykorzystanie/.
W pomieszczeniach piwnicznych budynku skarżących funkcjonuje restauracja "B.", a na użytkowanie piwnicy na potrzeby restauracji skarżący zgody nie uzyskali.
Mając powyższe na uwadze skargę jako podnoszącą nietrafne zarzuty oddalono /art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.