Uzasadnienie
Decyzją z dnia 26 czerwca 2003 r. Wojewoda P., po rozpatrzeniu odwołania Zbigniewa i Leokadii O. - sąsiadów skarżących Violetty i Janusza H. od decyzji Prezydenta Miasta S. z 6 maja 2003 r., pozwalającej skarżącym na tymczasowy remont i modernizację budynku mieszkalnego usytuowanego przy ulicy U. K. 11 w S., po raz czwarty orzekł o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wniosek w sprawie inwestorzy złożyli 7 maja 2001 r. a 10 października 2002 r. sprecyzowali go poprzez określenie planowanego remontu i rozbudowy budynku jako inwestycji tymczasowej w związku z tym, że docelowe przeznaczenie terenu inwestycji, przewidziane szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego Ś. S., to projektowana ulica układu podstawowego i projektowane dojazdy i parkingi na około 550 miejsc postojowych /symbole w planie K 6 ZO i D 36 K/. Dwie pierwsze decyzje pierwszoinstancyjne odmawiały inwestorom udzielenia pozwolenia na budowę z powodu sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z planem, a po sprecyzowaniu wniosku poprzez określenie zamierzenia jako tymczasowego i wyrażeniu zgody na takie zagospodarowanie terenu przez zarządcę dróg, dwie kolejne decyzje organu I instancji udzielały inwestorom pozwolenia na tymczasowy remont i przebudowę ich budynku mieszkalnego. Uchylając po raz ostatni /teraz kwestionowany przed NSA/ decyzję pozwalającą na budowę. Wojewoda wskazał, iż organ I instancji, mimo zaleceń z wcześniejszej decyzji kasacyjnej z 17 stycznia 2003 r., nadal nie przeprowadził postępowania w sposób określony przepisami, naruszając art. 9 i art. 77 par. 1 Kpa. Nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny, czy rozbudowa budynku mieszkalnego, polegająca na rozbudowaniu poddasza użytkowego nad całością istniejącego budynku, nie spowoduje naruszenia uzasadnionego interesu osób trzecich. Nadal wymaga jednoznacznego ustalenia odległość spornego obiektu od strony działki nr 10780, gdyż w projekcie zagospodarowania działki nr 10784 wciąż brakuje najistotniejszych wymiarów, określających odległość przedmiotowego budynku od granicy z działką sąsiadów O. Odczytanie odległości według skali projektu pozwala przyjąć, iż jest to około 20 cm. Przy takiej zaś odległości nie można byłoby bez zastrzeżeń zaakceptować projektu przewidującego długość okapu 50-centymetrową, gdyż około 30 cm tego okapu znalazłoby się poza działką inwestorów.
Organ odwoławczy wskazał, że rozbudowa obiektu usytuowanego w pasie do 1,5 metra od granicy działki, wymaga - zgodnie z art. 9 ustawy - Prawo budowlane zgody właściwego ministra na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych. Wojewoda podkreślił, że dotychczas zabezpieczenie interesów osób trzecich było oceniane wyłącznie w aspekcie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z par. 13 rozporządzenia MGPiB z dnia 14 grudnia 1994 r. a nie wzięto pod uwagę innych przepisów tego rozporządzenia i Prawa budowlanego, w tym par. 12 dotyczącego wymaganych odległości zabudowy od granic działek sąsiednich i rzetelnego wyjaśnienia sprawy pod kątem zachowania art. 5 Prawa budowlanego. Wojewoda zauważył też brak dołączenia przez projektanta koniecznego zaświadczenia o przynależności projektanta do Izby Inżynierów Budownictwa, co od 27 grudnia 2002 r. jest warunkiem uprawnień do samodzielnego projektowania oraz zwrócił uwagę na potrzebę jednoznacznego ustalenia kręgu stron postępowania i zapewnienia udziału w nim wszystkim stronom mającym interes prawny w sprawie. Wskazując na powyższe wytknął organowi I instancji pominięcie jako strony zarządcy drogi /działki nr 10790/. Za. niezasadny, bo nieudowodniony, organ uznał zarzut sąsiadów inwestorów dotyczący zagrożenia zacienieniem ich nieruchomości wskutek planowanej nadbudowy budynku mieszkalnego skarżących. Biorąc pod uwagę powyższe organ odwoławczy uznał, że sprawa nadal wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w podstawowym zakresie, co jest niemożliwe do uzupełnienia w toku postępowania odwoławczego ze względu na dyspozycję art. 15 Kpa.
W skardze do NSA na powyższą decyzję kasacyjną inwestorzy Violetta i Janusz H. podnieśli, że decyzja ta uniemożliwia im dokonanie remontu i modernizacji domu. Wskazując na porównanie dokumentacji inwentaryzacyjnej z projektowaną podkreślili, że wskutek remontu i przebudowy nie uległyby zmianie ani wymiary okapu i jego odległość od działki sąsiedniej, ani wymiary budynku. Wojewoda mylnie przyjął, że wynikająca z odczytania projektu odległość 20 cm, to nie odległość ściany budynku od granicy działki, ale końca okapu od tej granicy. Skarżący podkreślili, że planowana przez nich inwestycja nie zmieni dotychczasowego usytuowania budynku względem granic. Wytknęli brak tytułu prawnego Zbigniewa O. do sąsiedniej działki nr 10783 akcentując, iż jest to teren niezabudowany. Do skargi inwestorzy dołączyli zaświadczenie o wpisie projektanta na listę członków Izby Inżynierów Budownictwa. Stwierdzili, że o pozwolenie na remont domu, który pilnie tego remontu wymaga, starają się od ponad 2 lat i rzetelnie wywiązują się ze wszystkich nakładanych na nich obowiązków. Za każdym razem, gdy wypełnią już wymagania urzędu, nakłada się na nich nowe wymagania, w związku z czym zaczynają się czuć, jak "piłeczka pingpongowa" odbijana między urzędami. Skarżący poddali w wątpliwość potrzebę występowania w sprawie do ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podnosząc powyższe wnieśli o stosowną zmianę decyzji i umożliwienie rozpoczęcia remontu budynku.
Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważyły co następuje:
Skarga podlegała oddaleniu.
Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola legalności działań organów administracji publicznej tj. zgodności tych działań z przepisami prawa, co w przypadku zaskarżenia do sądu decyzji kasacyjnej oznacza obowiązek sprawdzenia, czy wydanie tej decyzji nie naruszyło treści art. 138 par. 2 Kpa, uprawniającego organ odwoławczy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania danej sprawy administracyjnej do ponownego rozpatrzenia.
W niniejszej sprawie Sąd uznał, że Wojewoda przepisu tego nie naruszył, aczkolwiek - zdaniem Sądu - nie wszystkie wytknięte przez wojewodę organowi I instancji uchybienia kwalifikowały sprawę do przekazania jej do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Istota dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego tkwi w tym, że dana sprawa winna być przede wszystkim merytorycznie rozpatrzona w dwóch instancjach, co oznacza, że organ odwoławczy ma w pierwszej kolejności dążyć do ponownego rozpoznania i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy objętej rozstrzygnięciem pierwszoinstacyjnym, a dopiero w ostateczności wykorzystywać kompetencje kasacyjne. Wskazuje na to art. 138 par. 1 Kpa, który na pierwszym miejscu stawia obowiązek organu II instancji do wydania decyzji merytorycznie załatwiającej sprawę, bądź utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, bądź uchylającej decyzję organu I instancji w całości lub w części i w tym zakresie orzekającej co do istoty sprawy albo umarzającej postępowanie pierwszej instancji. Kompetencje kasacyjne organ odwoławczy posiada jedynie w ograniczonym zakresie, o czym świadczy nadanie przez ustawodawcę charakteru fakultatywnego uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Z treści art. 138 par. 2 Kpa wynika, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może /a nie musi/ nastąpić wyłącznie przy zaistnieniu przesłanek wymienionych w przepisie. W literaturze prawa i orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowany jest przy tym pogląd, że niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 par. 2 Kpa. Wydanie decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia może nastąpić w sytuacjach ewidentnego braku przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego bądź przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tak okrojonym zakresie, że jego uzupełnienie przez organ odwoławczy w trybie art. 136 Kpa mogłoby doprowadzić do pogwałcenia zasady dwuinstancyjności.
Odnosząc te uwagi do stanu niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że w postępowaniu odwoławczym istniała tylko częściową możliwość uzupełnienia materiału dowodowego bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. D ile bowiem można było wezwać stronę do poprawienia projektu zagospodarowania działki nr 10784 poprzez wskazanie wymiarów określających odległość budynku od granicy działki, jak i zażądać wykazania przynależności projektanta do Izby Inżynierów Budownictwa, o tyle dostrzeżona potrzeba uzyskana zezwolenia właściwego ministra na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych, jak i konieczność sprawdzenia prawidłowości w ustaleniu kręgu stron postępowania, wymagały powtórzenia czynności procesowych przez organ pierwszoinstancyjny. Podkreślić należy, że udzielone przez ministra upoważnienie do zastosowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę odstępstwa od warunków technicznych, o którym to odstępstwie jest mowa w art. 9 Prawa budowlanego, nie kończy procedury zastosowania odstępstwa ale dopiero otwiera dopuszczalność wyrażenia zgody na odstępstwo przez organ architektoniczno-budowlany I instancji /starostę, a w miastach na prawach powiatu - prezydenta miasta. Postanowienie właściwego organu architektoniczno-budowlanego o udzieleniu bądź odmowie zgody na odstępstwo od warunków technicznych, jest postanowieniem samodzielnie niezaskarżalnym, a kwestionowanie go jest możliwe dopiero w decyzji kończącej postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Zatem jest oczywiste, że wdrożenie procedury umożliwiającej zastosowanie odstępstwa od warunków technicznych, wymaga rozpatrzenia ustawy od podstaw tj. przez dwie instancje. Z tych zatem przyczyn Sąd nie widział podstaw do zakwestionowania decyzji kasacyjnej i dlatego skargę, jako bezzasadną, oddalił /art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Zdarzenia prawne i fakty, które nastąpiły już po wydaniu zaskarżonej decyzji, o których skarżący i organ poinformowali Sąd na rozprawie /udzielenie przez ministra upoważnienia do zastosowania odstępstwa od warunków technicznych/, pozostają bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji, albowiem Sąd dokonuje kontroli poprzez pryzmat stanu faktycznego i prawnego z daty wydania tejże decyzji.