Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 13 czerwca 1986 r. Stefania P. zwróciła się do Kopalni Węgla Kamiennego "G.Z." w D.G. o wykonanie remontu budynku mieszkalnego oraz zabudowań gospodarczych, położonych na nieruchomości przy ul. K. nr 12 w D.G. Nadmieniła, że już w 1973 r. uznano szkody górnicze w tej nieruchomości i wówczas zostały one zakwalifikowane, jednakże obiekty te obecnie ponownie popękały i zagrażają bezpieczeństwu domowników i przechodniów, w związku z czym remont powinien być wykonany w trybie awaryjnym.
Zainteresowana Kopalnia szkody tej nie uznała i wniosek przekazała według właściwości Okręgowej Komisji do Spraw Szkód Górniczych w K. w celu przeprowadzenia rozprawy i wydania orzeczenia w trybie zwykłym. Przyznała, że omawiany budynek był remontowany na podstawie orzeczenia Odwoławczej Komisji do Spraw Szkód Górniczych z dnia 13 września 1973 r., która przyjęła pośredni wpływ robót górniczych prowadzonych do 1962 r. Jednakże po upływie tych lat Kopalnia wyklucza możliwość występowania odkształceń górotworu i szkód górniczych w obiektach na powierzchni. Zdaniem Kopalni, właściciel budynku - podczas wykonywania remontu z funduszu szkód górniczych - bez zezwolenia zmienił układ konstrukcyjny budynku przez to, że z dwóch okien rozdzielonych filarem wstawił jedno szerokie okno bez dostatecznego zabezpieczenia nadproży. Ponadto,, po zmianie układu komunikacyjnego, budynek znalazł się przy bardzo ruchliwej ulicy. W ocenie Kopalni zatem nie ma związku przyczynowego pomiędzy stanem budynku a dawną działalnością górniczą.
Na zlecenie Okręgowej Komisji do Spraw Szkód Górniczych w K. opracowane zostały trzy opinie przez biegłych różnych specjalności. Opinia budowlana w zasadzie ograniczyła się do opisu stanu technicznego zabudowań oraz szacunkowego określenia kosztu naprawy. Opinia górniczo-geologiczna, sporządzona w I kwartale 1986 r. przez biegłego S.C., stwierdza, że wybudowane w 1930 r. budynki były w zasięgu wpływów eksploatacji górniczej prowadzonej przez byłe kopalnie "M" i "V" do 1934 r. W latach 1974-1975 były usuwane szkody górnicze przez Kopalnię "G.Z." Omawiane budynki jednak nie znalazły się dotąd w zasięgu oddziaływania płytkiego kopalnictwa, natomiast działalność Kopalni "G.Z." oraz Kopalni "Cz.Z." nie wywołała dotychczas wstrząsów o intensywności mogącej spowodować uszkodzenie tych budynków. Trzecia opinia, sporządzona w lipcu 1986 r. przez biegłego sądowego z zakresu hydrogeologii, s twierdza, że do 1935 r. w danym rejonie zatopiono wyrobisko górnicze po wybraniu pokładu węgla i zwierciadło wody podziemnej ustabilizowało się, wobec tego obecnych uszkodzeń budynku nie można wiązać z obniżeniem lustra wody podziemnej; są one związane z naturalnym zużyciem budynków i powinny być usunięte w ramach konserwacji.
Na posiedzeniu Okręgowej Komisji do Spraw Szkód Górniczych w K. w dniu 10 września 1986 r. /z protokołu znajdującego w aktach sprawy wynika, że brał w nim udział tylko przewodniczący oraz jeden członek zespołu orzekającego/ poszkodowana wniosła o wyłączenie ze sprawy biegłego S.C. oraz o dopuszczenie opinii górniczo-geologicznej innego biegłego, ze względu na zastrzeżenia do bezstronności biegłego S.C.; wniosku tego nie uwzględniono. W zapadłym tego samego dnia orzeczeniu Okręgowej Komisji do Spraw Szkód Górniczych w K. /w podanym składzie/ oddalono wniosek o naprawienie szkody górniczej i uznano za w pełni miarodajną ekspertyzę górniczo-geologiczną biegłego S.C., zwłaszcza że ekspertyzy hydrologiczna oraz górniczo-geologiczna wzajemnie się pokryły i uzupełniły.
Odwołując się od tego orzeczenia Stefania P. powołała się na poprzednio wydane orzeczenie Komisji do Spraw Szkód Górniczych, uznające wpływ eksploatacji górniczej, który ujawnia się nieraz nawet po 100 latach. W 1960 r. nastąpiło tuż przy jej budynku zapadlisko i były likwidowane szkody górnicze nie tylko w jej zabudowaniach, ale również w budynku sąsiednim przy ul. K. nr 14. Nie zgadza się więc z opinią biegłego mgr S.C. oraz z orzeczeniem komisji orzekającej w I instancji.
Na rozprawie przed zespołem orzekającym Odwoławczej Komisji do Spraw Szkód Górniczych w Katowicach Stefania P. oświadczyła, że zakres występujących uszkodzeń zwiększył się w porównaniu z tymi, które zgłosiła we wniosku o naprawę szkód górniczych. Jej zdaniem wynika to z wadliwie przeprowadzonego w 1975 r. remontu budynku mieszkalnego z funduszu szkód górniczego, biegli natomiast stwierdzili, że uszkodzenia powstały z przyczyn pozagórniczych.
Odwoławcza Komisja do Spraw Szkód Górniczych w Katowicach orzeczeniem z dnia 12 maja 1987 nr 1833/II/86 utrzymała w mocy orzeczenie komisji I instancji, z uzasadnieniem, że "trzech biegłych z zakresu górnictwa i geologii, hydrogeologii oraz budownictwa w sposób jednoznaczny i wyraźny wykluczyło istnienie związku przyczynowego pomiędzy działalnością górniczą kopalni a powstałymi uszkodzeniami w przedmiotowym budynku mieszkalnym".
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję Stefania P. podtrzymała zarzuty odwołania i zarzuty podniesione na rozprawie przed Komisją II instancji, kiedy to zgłosiła dodatkowo, iż na sąsiedniej nieruchomości są tak zwane "bieda-szybiki", wykorzystywane do odprowadzania ścieków i mogące również przyczynić się do powstania szkód górniczych.
Z odpowiedzi na skargę wynika, że skarżąca nie podała żadnych nowych argumentów, lecz prowadzi jedynie polemikę z ustaleniami i wnioskami końcowymi biegłych. Wobec tego skarga, jako bezzasadna, powinna ulec oddaleniu.
Na rozprawie przed sądem administracyjnym skarżąca wyjaśniła, że w 1968 r. powstało w bliskiej odległości od budynku /3 m/ zapadlisko, które uszkodziło budynek i uzasadniło jego remont z funduszu szkód górniczych. W 1977 r. wystąpiły nowe szkody w niedalekim sąsiedztwie /50-100 m/. Ponieważ w 1978 r. planowano wyburzenie wszystkich budynków przy ul. K. w D.G., co potwierdzać miało zaświadczenie Architekta Miejskiego w D.G. złożone Odwoławczej Komisji do Spraw Szkód Górniczych /w aktach sprawy brak tego dokumentu/, dochodzenie naprawienia szkód górniczych opóźniło się. Obecny na rozprawie zastępca przewodniczącego Odwoławczej Komisji do Spraw Szkód Górniczych w Katowicach, po okazaniu protokołu rozprawy oraz orzeczenia okręgowej komisji z dnia 10 września 1986 r., przyznał, że wobec braku w składzie zespołu orzekającego jednego członka doszło do nieprawidłowości w tym końcowym stadium postępowania przed organem I instancji.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 czerwca 1978 r. w sprawie komisji do spraw szkód górniczych /Dz.U. nr 15 poz. 67 ze zm./ stanowi w par. 24 ust. 1, że komisje orzekają w zespołach trzyosobowych /wyjątki od tego, określone w par. 24 ust. 3, par. 37 ust. 1 i par. 43, w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą/. Z akt sprawy nie wynika, aby nastąpiło powołanie przez przewodniczącego zespołu orzekającego - w miejsce wyznaczonego członka komisji - pracownika komisji, uprawnionego do orzekania; taką możliwość uzupełnienia składu orzekającego przewiduje par. 25 wymienionego rozporządzenia.
Ponieważ przepisy regulujące zasady i tryb postępowania przed komisjami do spraw szkód górniczych oraz przepisy ogólnego postępowania administracyjnego expressis verbis nie określają skutków prawnych wydania orzeczenia /decyzji/ przez organ kolegialny w składzie mniejszym od wymaganego, zagadnienie to wymaga rozwiązania w drodze wykładni sądowej. Jest to przede wszystkim problematyka zdolności prawnej organu kolegialnego do prowadzenia postępowania i orzekania, z którą zwykle związane są dwie instytucje prawne: instytucja właściwości i instytucja wyłączenia /por. B. Adamiak: Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, str. 45 i 87/.
W procedurze cywilnej sprzeczny z prawem skład organu orzekającego bądź udział w składzie kolegium orzekającego członka podlegającego wyłączeniu oznacza nieważność orzeczenia /art. 369 pkt 4 Kpc/ z wyraźnie innej przyczyny niż niewłaściwość organu /art. 369 pkt 1 i 6 Kpc/. W ogólnym postępowaniu administracyjnym brak kworum wymaganego do podjęcia uchwały przez organ kolegialny został wyraźnie uregulowany w kontekście instytucji wyłączenia, która w określonych warunkach prowadzi do zmiany właściwości funkcjonalnej bądź miejscowej organu administracji państwowej /art. 27 par. 2 w związku z art. 26 par. 2 Kpa/.
Nie we wszystkich jednak wypadkach wyłączenie członka organu kolegialnego będzie prowadzić do wyłączenia danego organu /a w konsekwencji do zmiany właściwości funkcjonalnej lub miejscowej/, gdyż z reguły występuje możliwość wyznaczenia do składu organu kolegialnego innej osoby.
W rozpoznawanej sprawie nic nie wskazuje na to, by mniejszy od wymaganego skład Okręgowej Komisji do Spraw Szkód Górniczych był wynikiem wyłączenia członków zespołu orzekającego. Nie ma zatem podstaw do wiązania dwuosobowego składu zespołu orzekającego z niewłaściwością tego organu. Nie było również podstaw do zastosowania instytucji wznowienia postępowania administracyjnego, która mogłaby być rozważona w sytuacji innego rodzaju - mianowicie gdyby skład zespołu orzekającego był kompletny /trzyosobowy/ a jedynie któryś z członków podlegał wyłączeniu /art. 145 par. 1 pkt 3 w związku z art. 27 par. 1 Kpa/.
Dwuosobowy zespół orzekający, jako mniejszy od wymaganego kworum, nie jest w ogóle zdolny do podejmowania ze skutkiem prawnym uchwał /orzeczeń, decyzji, postanowień/, i to nie tylko w sytuacji, w której każdy z jego członków miałby odmienny pogląd co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy czy kwestii incydentalnej wyłaniającej się w toku postępowania.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 par. 1 i 3 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego go orzeczenia Okręgowej Komisji do Spraw Szkód Górniczych. O kosztach orzeczono po myśli art. 208 Kpa.
Sprawa podlega ponownemu rozpoznaniu przez Okręgową Komisję do Spraw Szkód Górniczych w K., która we właściwym składzie będzie władna ustosunkować się do wniosku strony o wyłączenie biegłego lub zlecenie opinii górniczo-geologicznej innemu biegłemu lub wyspecjalizowanemu instytutowi. Rozstrzygnięciem powinna być objęta nie tylko sprawa szkód w budynku mieszkalnym, ale również objętych wnioskiem pozostałych szkód w obiektach budowlanych skarżącej.