Uzasadnienie
Decyzją z dnia 8 listopada 1995 r. Wojewoda w T. - po rozpatrzeniu odwołania Agaty i Tomasza M. - utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia 23 sierpnia 1995 r., którą nakazano wymienionemu rozbiórkę samowolnie wykonywanego budynku letniskowego na działce Nr 2276/3 w L.G.
Jako podstawę prawną powołano art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/.
W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotową samowolę ujawniono podczas "wizji lokalnej" przeprowadzonej w dniu 24 lipca 1995 r. Budynek o wymiarach 6,5 x 5,5 m jest w stanie surowym, otwartym. Agata i Tomasz M. wznieśli go w przekonaniu, że na obiekt o pow. 35 m2 pozwolenie nie jest wymagane. Działka, na której został zlokalizowany, przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy L.M. pod budownictwo letniskowe /C9UTL/.
Nakaz rozbiórki uzasadniony jest przepisem art. 48 wymienionej ustawy, gdyż roboty budowlane wykonano bez wymaganego w art. 28 pkt 1 pozwolenia na budowę. Organ II instancji wyjaśnił ponadto, że pozwolenie takie nie jest wymagane tylko odnośnie do budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 związanych z produkcją rolną, uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Tomasz, Agata i Krystyna M. zarzucili naruszenie prawa, a w szczególności art. 36 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego z 1974 r., gdyż budowa rozpoczęta i kontynuowana była w 1994 r., tj. przed wejściem w życie obecnie obowiązującego prawa budowlanego. Fakt samowoli zgłosił w Gminie sam Tomasz M. W roku 1995 budowa nie była już kontynuowana.
W odpowiedzi Wojewoda w T. podtrzymał wcześniejsze stanowisko, wnosząc o oddalenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. stanowi, że: "właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ".
Jak wynika z art. 103 ust. 2 tego prawa, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy /a od 14 sierpnia 1996 r. również do obiektów, w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne/. Do tych przypadków stosuje się odpowiednio przepisy dotychczasowe.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjął, że przez pojęcie obiektu, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r., należy rozumieć zarówno obiekt całkowicie wykończony, jak i obiekt nie ukończony lub jego część wybudowaną pod rządem prawa budowlanego z 1974 r., przy którym, po wejściu w życie prawa budowlanego z 1994 r., żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie prowadzono.
Przepisy tego prawa bowiem nie zawierają żadnych ustaleń ani wskazań, co należy uznać za zakończenie budowy obiektu wzniesionego poza obowiązującym porządkiem prawnym.
Zróżnicowanie sposobów likwidacji skutków samowoli w zależności od tego, w jakim stopniu zaawansowania znajduje się obiekt budowlany, przy którym robót wymagających pozwolenia lub zgłoszenia po 1 stycznia 1995 r. już nie prowadzono - stanowi rażące naruszenie konstytucyjnej zasady równości praw wszystkich obywateli Rzeczypospolitej Polskiej /art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obowiązujący w zw. z art. 77 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/. Inaczej bowiem traktowani byliby inwestorzy, którzy w podobnych okolicznościach, tzn. bez wymaganego zezwolenia na budowę, rozpoczęli roboty i ukończyli budowę jako określone dzieło, a inaczej inwestorzy, którzy z różnych, niejednokrotnie obiektywnych powodów zamierzonego przedsięwzięcia budowlanego do takiego stanu nie doprowadzili.
Prawo budowlane z 1974 r. stwarza możliwość zalegalizowania wybudowanych w taki sposób obiektów lub ich części, której nie przewiduje obecnie obowiązująca w tej mierze ustawa. Dlatego też, jak również przy uwzględnieniu obowiązującej w polskim ustawodawstwie zasady lex retro non agit /prawo nie działa wstecz/, należy przyjąć, że sprawcy samowoli popełnionej do końca 1994 r., niezależnie od stanu zaawansowania budowy, jeżeli nie kontynuowali robót po wejściu w życie nowego prawa budowlanego ponoszą odpowiedzialność według przepisów obowiązujących w dacie prowadzenia budowy, czyli według przepisów dotychczasowych.
Za taką interpretacją art. 48 w zw. z art. 103 ust. 2 przemawia ponadto zmieniona ustawą z dnia 5 lipca 1996 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane /Dz.U. nr 100 poz. 465/ treść tego ostatniego przepisu. Wyłączenie art. 48 w stosunku do obiektów nie ukończonych, co do których przed 1 stycznia 1995 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stawiałoby w lepszej sytuacji takich inwestorów, których samowola została ujawniona pod rządem starego prawa budowlanego, niezależnie od kontynuacji budowy bez pozwolenia /zgłoszenia/ po 1 stycznia 1995 r.
Niezależnie od tego, na wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawach samowoli budowlanej inwestor nie ma wpływu, gdyż w zasadzie zależy to od operatywności organu administracji i sygnałów obywateli. Jeśli przepis art. 103 ust. 2 w obecnym brzmieniu zawierałaby ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - prawo budowlane, opublikowana w Dz.U. dnia 25 sierpnia 1994 r., wówczas każdy inwestor niezależnie od zaawansowania budowy mógłby świadomie, do końca 1994 r., samowolę ujawnić - w celu poddania jej rygorom dotychczasowych przepisów prawa. Takiej zaś szansy równego traktowania stron w identycznej sytuacji faktycznej analizowane przepisy prawa w przypadku innej ich interpretacji - nie zapewniają.
Mając to zatem na uwadze i równoczesny brak jednoznacznych ustaleń, czy postępowanie w sprawie przedmiotowej budowy zostało rzeczywiście wszczęte dopiero z chwilą zgłoszenia się Tomasza M. w Gminie /14 lipca 1995 r./, czy też wcześniej, i w jakiej dacie, oraz brak ustaleń znajdujących potwierdzenie w dowodach /np. z przesłuchania świadków, stron itp./ odnośnie do wykonywania robót przy tym obiekcie i daty ich zaprzestania - orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
Opisane naruszenie przepisów art. art. 7, art. 75, art. 77 i art. 136 Kpa mogło mieć - niezależnie od naruszenia prawa materialnego - istotny wpływ na wynik sprawy. Koszty zasądzono w myśl art. 55 ust. 1 tej ustawy.