Uzasadnienie
Rada Miejska podjęła 20 grudnia 1994 r. uchwałę w sprawie podatków i opłat lokalnych oraz oznakowania psów na terenie miasta. Uchwała została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych oraz art. 40 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
W par. 5 uchwały przesądzono o wprowadzeniu na terenie miasta od dnia 1 stycznia 1995 r. obowiązku wyposażania psów w numerki rejestracyjne, które zostaną wydane po uprzednim okazaniu dowodu wpłaty podatku od posiadania psów za bieżący rok podatkowy. W ust. 2 tego paragrafu określono cechy identyfikacyjne numerka, a mianowicie stwierdzono, iż zwrot numerka oznaczać będzie wygaśnięcie obowiązku podatkowego. Następnie w ust. 3 stwierdzono, iż pies bez numerka uznany jest za psa bezdomnego podlegającego odłowieniu na ulicach miasta i przekazaniu do schroniska. Naruszenie przepisów par. 5 zagrożone jest karą grzywny w trybie i w wysokości oznaczonej w Kodeksie wykroczeń /art. 54/ - o czym przesądzał ust. 5 tegoż paragrafu.
Z kolei par. 15 ust. 1 pkt 2 uchwały wprowadził na terenie miasta opłatę administracyjną za wyrażenie zgody na umieszczenie urządzeń reklamowych, szyldów, tablic, z wyjątkiem szyldów informacyjnych według określonych w uchwale stawek zróżnicowanych w zależności od wielkości powierzchni tych urządzeń reklamowych, szyldów i tablic informacyjnych.
Wojewoda pismem z dnia 2 marca 1995 r. poinformował Radę, iż zarówno par. 5, jak i 15 ust. 1 pkt 2 przedmiotowej uchwały - naruszają obowiązujące prawo. par. 5 mianowicie narusza art. 40 ust. 3 ustawy samorządowej, przez to, iż ustanawia przepisy porządkowe, dla celów wyegzekwowania podatku, a nie dla ochrony zdrowia lub życia obywateli oraz zapewnienia porządku w zakresie uregulowanym już w innych ustawach lub przepisach powszechnie obowiązujących.
Z kolei, jeśli chodzi o par. 15 ust. 1 pkt 2, to - zdaniem Wojewody - narusza on art. 18 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, który stanowi m.in., iż opłata ta może być ustalana i pobierana od czynności urzędowych organów gminy, wynikających z ich zadań, których celem jest potwierdzenie określonego stanu faktycznego lub prawnego, w tym również wydanie wymaganego zaświadczenia lub pozwolenia.
Umieszczenie reklamy, szyldu, tablicy informacyjnej, a także wyrażenie zgody na takie umieszczenie nie stanowi czynności urzędowej, lecz jest czynnością cywilnoprawną. W piśmie Wojewody zwrócono uwagę na naruszenie obowiązujących przepisów przez inne jeszcze postanowienia uchwały. W wyniku tego Rada Miejska podjęła dnia 21 marca 1995 r. uchwałę zmieniającą podmiotową uchwałę - jednak nie w zakresie zarzutów omówionych wyżej.
W rezultacie Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, wniósł dnia 18 czerwca 1995 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, formułując zarzuty niezgodności z prawem par. 5 oraz 15 ust. 1 pkt 2 uchwały.
Oprócz zarzutów wskazanych uprzednio Wojewoda stwierdził, iż zapis par. 5 ust. 5 uchwały ustanawiający karę grzywny, bez określenia jej wysokości, stanowi istotne naruszenie art. 40 ust. 4 ustawy samorządowej. Upoważnienie ogólne do stanowienia przepisów porządkowych nie może być interpretowane rozszerzająco w odniesieniu do wprowadzania obowiązków obywatelskich.
W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej wyjaśnił co następuje:
Par. 5 uchwały, wprowadzający obowiązek wyposażenia psów w numerki rejestracyjne jest zgodny z art. 13 i art. 14 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym. Zakres unormowania uchwały nie był uregulowany w przepisach powszechnie obowiązujących oraz zmierzał do ochrony tych dóbr, o których mowa w art. 40 ust.
- Podjęcie "porządku" należy interpretować w szerokim tego słowa znaczeniu. Jak podano bowiem w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, psy bezdomne stanowią zagrożenie dla przechodniów. Rozwiązanie takie ma charakter nowatorski i odpowiada art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 5 i art. 14 ustawy o samorządzie terytorialnym. Słuszność tego stanowiska potwierdza linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyroki uchylające rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody w analogicznych stanach faktycznych.
Z kolei jeśli chodzi o par. 15 ust. 1 pkt 2 - to wskazać należy, iż chodzi tu o czynności urzędowe wynikające ze stosowania art. 4, art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, na co zwrócił także uwagę A. Hanusz w komentarzu do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga Wojewody zasługuje na uwzględnienie.
W odniesieniu do obowiązku rejestracji psów należy zważyć, co następuje:
W istocie w systemie przepisów powszechnie obowiązujących brak jest unormowania odnoszącego się wprost do materii będącej przedmiotem par. 5 uchwały. Ani bowiem przepisy o ochronie zwierząt /rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. Dz.U. 1932 nr 42 poz. 417/, ani też inne przepisy powszechnie obowiązujące nie przesądzają o sposobie kontroli posiadania psów, w taki sposób, by nie narażało to organów gminy na zarzut niewywiązywania się z ciążących na nich obowiązków zapewnienia porządku publicznego.
Nie można w tym zakresie uznać, żeby przepisy Kodeksu wykroczeń, a mianowicie art. 77 czy art. 78 wkraczały w sferę będącą przedmiotem potencjalnej regulacji przez radę gminy.
Natomiast podzielić należy w pełni opinię Wojewody, iż postanowienia par. 5 w części określającej zasady powstawania i wygasania zobowiązań podatkowych w zakresie podatku od posiadanych psów - naruszają art. 13 ust. 1 i art. 14 pkt 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w związku z art. 4 pkt 1 lit. "g": ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin /Dz.U. nr 129 poz. 600/. Obowiązek podatkowy ciąży bowiem na wszystkich osobach fizycznych, posiadających psy. Powstaje on z mocy prawa i służy gromadzeniu dochodów gmin. Zarówno powstanie, jak i realizacja zobowiązania podatkowego nie mogą być zatem łączone z przepisami porządkowymi w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy samorządowej, których cel jest odrębny, ani też przez te przepisy "wspomagane".
Nie można zatem uzależniać wygaśnięcia zobowiązania podatkowego od zwrotu numerka rejestracyjnego, ani też uzależniać wyposażenie psa w taki numerek od okazania dowodu zapłaty podatku.
Naruszenie gminnych przepisów porządkowych skutkować może karą grzywny wymierzoną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach.
Przewidzianą zatem w przepisach powszechnie obowiązujących odpowiedzialność podatkową podatnika wraz z wynikającymi skutkami prawno - karnymi naruszenia norm podatkowych - Rada Gminy pragnie de facto rozszerzyć poprzez dodatkowe zagrożenie odłowieniem psa i skierowaniem go do schroniska z powodu nieopłacania podatku lub nawet karą przewidzianą w Kodeksie wykroczeń.
Jest to działanie bezprawne.
Zgodzić się zatem wypada z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 1991 r. SA/Ka 362/91, iż wprowadzenie numerów identyfikacyjnych dla psów w celu realizacji ustawy o podatkach i opłatach lokalnych - nie pozwala traktować tych postanowień jak przepisów porządkowych. Nie oznacza to jednak - zdaniem Sądu - iż nie można takich przepisów identyfikujących psy wprowadzać w celu zapewnienia porządku publicznego, z przyczyn wskazanych wyżej.
Mając powyższe na względzie Sąd nie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa w sformułowaniu par. 5 ust. 5 przedmiotowej uchwały.
Jeśli chodzi o par. 15 ust. 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały - to Sąd w całości podzielił opinię wyrażoną przez Wojewodę w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powołane przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w K. art. 4, art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane rozstrzygają bowiem jedynie kwestie pozwolenia na budowę, w przypadku instalowania tablic i urządzeń reklamowych /art. 29/ oraz zgłoszenia robót budowlanych w tym zakresie, właściwemu urzędowi /art. 30/. Nie oznacza to jednak, iż Rada gminy władna jest wprowadzać za pośrednictwem przepisów o opłacie administracyjnej - czynność urzędową, polegającą na "wyrażeniu zgody na umieszczenie tablic i urządzeń reklamowych" przez organy gminy.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie podatków i opłat lokalnych oraz oznakowania psów na terenie miasta, w części obejmującej par. 5 ust. 1 w zakresie zdania o brzmieniu "które zostaną wydane przez Urząd Miejski (...) po uprzednim okazaniu dowodu wpłaty podatku od posiadania psów za bieżący rok podatkowy", par. 5 ust. 2 w zakresie zdania o brzmieniu "zwrot numerka rejestracyjnego do Urzędu Miejskiego (...), oznaczał będzie wygaśnięcie obowiązku podatkowego z par. 15 ust. 1 pkt 2".