Uzasadnienie
SA/Rz 1103/02
Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. /[...]/, wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania M. G. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2001 r. /[...]/ o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej poprzednio część działek nr 8104/1 i nr 8104/3 /obecnie stanowiącej część działki nr 2686/ położonej w K. przy ul. W. i ul. M., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Decyzja Prezydenta Miasta została wydana w związku z tym, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa od M. G. na podstawie aktu notarialnego umowy sprzedaży z dnia 6.08.1975 r. Rep. [...] /zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości/ z przeznaczeniem pod realizację osiedla mieszkaniowego w K. przy ul. W. – M., zgodnie z decyzją Prezydium WRN z dnia 16.03.1972 r. /[...]/ zatwierdzającą plan realizacyjny budowy osiedla. Przedmiotowa nieruchomość, o zwrot której ubiega się M. G. /stanowiąca obecnie część działki nr 2686/ nie stała się zbędna na cel, dla realizacji którego została wykupiona. Na tej nieruchomości miały być zrealizowane tereny rekreacyjno-sportowe przy projektowanym przedszkolu. Po wykonaniu pracy związanych z ukształtowaniem terenu i jego uzbrojeniem /kanalizacja, oświetlenie/ w celu przystosowania go do potrzeb rekreacyjno-sportowych, obecnie sporna działka wykorzystywana jest przez szkołę podstawową do zajęć rekreacyjno-sportowych dla dzieci, a także w tych samych celach przez mieszkańców osiedla.
Taki sposób zagospodarowania i wykorzystywania nieruchomości jest jakościowo jednorodny z celem zaplanowanym do realizacji w chwili wywłaszczenia i dlatego nie jest uzasadniony jej zwrot na rzecz poprzedniego właściciela.
W odwołaniu od tej decyzji M. G. zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a także nieuwzględnienie zaleceń zawartych w decyzji organu odwoławczego. Skoro budowa przedszkola nie została zrealizowana, zachodzi zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia.
Organ odwoławczy, powołując się na przepisy art. 136, 137 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 137 ust. 2 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543/ i zebrane w sprawie dowody, podzielił stanowisko organu I instancji, iż wnioskowana do zwrotu nieruchomość nie stała się zbędna na cel, dla realizacji którego została wywłaszczona. Bezsporne jest, że planowane przedszkole nie zostało wykonane, zaś wnioskowany do zwrotu teren został przekazany w użytkowanie wieczyste na czas nieokreślony Kuratorium Oświaty i Wychowania pod budowę Szkoły Podstawowej Nr [...] /decyzja Prezydenta Miasta z dnia 6.04.1981 r. [...]/ i jest wykorzystywany do zajęć rekreacyjno-sportowych przez szkołę, a także mieszkańców osiedla. Nie zachodzą zatem przesłanki z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadniające zwrot spornego terenu.
Podkreślono, że po wywłaszczeniu zrealizowane zostały działania inwestycyjne zgodne z celem nabycia /realizacja osiedla mieszkaniowego/, w szczególności do tych działań należy zaliczyć realizację infrastruktury technicznej i ukształtowanie terenu dla potrzeb rekreacyjno-sportowych szkoły oraz mieszkańców osiedla.
W miejscu terenów wokół planowanego przedszkola ukształtowano obecnie teren dla potrzeb rekreacyjno-sportowych szkoły podstawowej. Taka modyfikacja, w świetle orzecznictwa sądowego /np. uzasadnienie uchwały SN z dnia 27.01.1988 r., III AZP 11/87, OSN CP 11/1988, poz. 149/, w wyniku której charakter inwestycji zaplanowanej do realizacji na wywłaszczonej nieruchomości i inwestycji zrealizowanej pozostaje jakościowo jednorodny, nie uzasadnia zwrotu takiej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. Opisane zatem zagospodarowanie i wykorzystywanie przedmiotowej nieruchomości nie może być utożsamiane z istotną /niejednorodną jakościowo/ zmianą celu, dla realizacji którego wykupiono sporną nieruchomość, czy też nieosiągnięciem celu wywłaszczenia. Brak zatem przesłanek z art. 137 cyt. ustawy powoduje, że nie powstaje obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Wojewody wniósł M. G. z żądaniem uchylenia decyzji organów obu instancji. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie zebrano i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, naruszając w ten sposób art. 77 § 1 K.p.a. Dla wykazania braku przesłanek z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest wystarczające stwierdzenie, że obecnie teren jest niezabudowany i wykorzystywany jest jako rekreacyjno-sportowy. Niezbędne jest natomiast ustalenie jakie zadania inwestycyjne miały być zrealizowane na spornym terenie, a następnie wykazanie, że zadania te nie zostały zrealizowane. Na wywłaszczonym terenie miała być zrealizowana budowa przedszkola wraz z infrastrukturą, w tym celu został on wykupiony w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w ramach realizacji osiedla mieszkaniowego w K. przy ul. W. – M. Przedszkole nie zostało zrealizowane, a więc zgodnie z art. 136 ust. 2 cyt. ustawy Spółdzielnia Mieszkaniowa bądź Prezydent Miasta powinine zawiadomić skarżącego o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż została ona zakupiona i możliwości jej zwrotu.
Ponieważ tego nie uczyniono, skarżący wniósł żądanie zwrotu tej nieruchomości. Sporny teren, jak wynika z ustaleń organów obu instancji, jest niezabudowany, został przekazany Szkole Podstawowej Nr [...], co jest sprzeczne z zatwierdzonym planem realizacyjnym budowy osiedla. Skarżący zarzucił również, że nie została wyjaśniona zbędność nieruchomości obciążonej wieczystym użytkowaniem na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej dla celów określonych w akcie stanowiącym o jej wywłaszczeniu i czy nie zachodziły przesłanki do rozwiązania wieczystego użytkwoania. Cel wywłaszczenia spornej działki nie został zrealizowany, działka jest wolna, a twierdzenie o jej wykorzystywaniu przez Szkołę Podstawową Nr [...] i mieszkańców osiedla nie może być podstawą do odmowy zwrotu nieruchomości byłemu właścicielowi. Twierdzenie zaskarżonej decyzji, iż obecny sposób zainwestowania i wykorzystania terenu nie może stanowić o braku realizacji, czy też o odstępstwie od celu, dla realizacji którego wywłaszczono sporny grunt jest gołosłowne i sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje
Z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie jest właściwy do rozpoznania skargi M. G., gdyż została ona wniesiona do NSA OZ w Rzeszowie i do dnia 1 stycznia 2004 r. przez ten Sąd nie została rozpoznana.
Po myśli art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ Sądy Administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, przy czym nie jest on związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną /art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270/.
Przedmiotem kontroli w badanej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2001 r. stanowiąca o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2001 r., którą to decyzją ten ostatnio wymieniony organ odmówił M. G. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej poprzednio część działek nr 8104/1 i 8104/3, obecnie stanowiącej część działki nr 2686 położonej w K. przy ul. W. i ul. M. W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, stosownie do art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm./ rolę organu prowadzącego postępowanie powierzono staroście. Jest on organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu. Stronami zaś w tym postępowaniu jest właściciel nieruchomości /w niniejszej sprawie gmina Miasto K./, podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawnorzeczowe do tej nieruchomości.
W przypadku zaś gdy status starosty łączy się jednocześnie ze statusem prezydenta miasta, a dotyczy to sytuacji, gdzie nie wyodrębniono struktur podmiotowych – jak ma to miejsce w odniesieniu do Prezydenta Miasta – zachodzi zbieg kompetencji w ręku jednego podmiotu a mianowicie funkcji związanej z ochroną i reprezentacją interesów strony /właściciela nieruchomości/ i funkcji orzeczniczej /organu właściwego z mocy przepisów prawa materialnego do rozpoznawania sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości/. Już poprzednio tego rodzaju konfiguracja "procesowa" budziła zastrzeżenia, zwłaszcza z punktu widzenia zasady obiektywizmu, bowiem może sugerować, że w istocie organ ten staje się "sędzią" w sprawie, której wynik może dotyczyć bezpośrednio podmiotu, z którym łączy go stosunek zatrudnienia, i który reprezentuje w tym właśnie postępowaniu. Uprawnia go do tego co prawda powołany wyżej przepis prawa, ale tego rodzaju zbieg uprawnień z punktu widzenia zasad natury ogólnej, jak również zasad procesowy jest nie do zaakceptowania.
Zasady procesowe wyrażone w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. odnoszą się do wyłączenia pracownika od reprezentowania tego typu sprawy. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w uchwale składu 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03 /ONSA 2003/4/115/, przy czym w takim wypadku wyłączeniu podlega prezydent miasta i jego zastępcy oraz pozostali pracownicy urzędu miasta, gdyż prezydent jako organ podlegający wyłączeniu nie może podejmować żadnych czynności, a więc nie może dać uprawnienia do jej załatwienia któremukolwiek z podległych sobie pracowników. Rozpoznane zaś sprawy i wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu w myśl art. 24 K.p.a., stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi cyt. wyżej, decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi podstawę do wznowienia postępowania.
Dlatego na podstawie powołanych wyżej przepisów prawa należało usunąć z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
W dalszym zaś postępowaniu, skoro Prezydent Miasta stał się niezdolnych do załatwienia sprawy /art. 26 § 3 K.p.a./ w grę wchodzi regulacja zawarta w art. 26 § 2 K.p.a., zgodnie z którym sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia, przy czym organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ.
W tej sytuacji Sąd zwolniony jest od merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, bowiem byłaby ona co najmniej przedwczesna.
Z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 200 powyższej ustawy.