Uzasadnienie
SA/Rz 1621/03
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2003r. znak: [...] działając na podstawie art. 136 ust.3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 139, art. 142, art. 216, art. 299 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. nr 46, poz. 543 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. S., M. Ł., A. P., K. Ł. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości orzekł o odmowie zwrotu zbytej na rzecz Skarbu Państwa na zasadzie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. nr 10, poz.
64) nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 553/9 o pow. 5a 30m2, stanowiącej własność gminy miasta R. oraz o odmowie zwrotu zbytej na rzecz Skarbu Państwa na zasadzie art. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. nr 10, poz.
64) nieruchomości położonej w obr. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna 1054 o pow. 46a 06m2, stanowiącej własność gminy miasta R. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że przejęcie nieruchomości w poprzednio obowiązującej numeracji oznaczonej jako działka 86/2 o pow. 3490m2, której częścią składową jest obecna działka nr ewid. 553/9 o pow. 5a 30m2 została przejęta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961r. nr 18, poz. 94). Pozostały obszar byłej działki nr 86/2 stanowi obecnie urządzoną ulicę K., oznaczoną nr ewid. 553/5 obr. [...]. Wymienione nieruchomości zostały przejęte pod budowę osiedla mieszkaniowego N., zgodnie z decyzją o lokalizacji szczególnej z [...].04.1973r. [...], wydaną przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R. Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że wywłaszczona nieruchomość o nr ewid. 553/9 o pow. 5a 30m2, stanowiąca własność gminy miasta R. została w całości wykorzystana na cel wywłaszczenia poprzez realizację infrastruktury osiedlowej w postaci pasa drogowego ul. K. i z tego względu nie może podlegać zwrotowi. Konieczność realizacji infrastruktury dla tego osiedla wyłącza możliwość zwrotu nieruchomości. Znalazło to potwierdzenie w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z 27.01.1988r. sygn. III AZP 11/87. oraz w wyroku NSA 3.11.1987r. sygn. akt IV SA 372/87.
Z ponownej analizy treści aktu notarialnego z 17.10.1974r. Rep. [...], w części dotyczącej nabycia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr 86/1 obecnie nr 1054 o pow. 46a 06m2 wynika, że została ona nabyta, jako leżąca poza lokalizacją wyżej opisanej inwestycji na zasadzie art. 5 ust. 3 wyżej cyt. ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który stanowi, że wywłaszczenie na żądanie właściciela powinno objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia część pozostała dla właściciela nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. Wnioskowana o zwrot nieruchomość, w momencie wykupu leżała poza granicami inwestycji, dlatego nie można ocenić, czy cel zawarty w akcie notarialnym został zrealizowany. Nabycie nieruchomości w całym zakresie nastąpiło na życzenie wnioskodawczyni, co wynika z oświadczenia znajdującego się w archiwalnych aktach sprawy i z tego też względu nie była przewidziana do nabycia jako niezbędna do realizacji zamierzonej inwestycji.
Organ wskazał również na wyrok NSA w Warszawie z 29.10.1998r. sygn. akt IV SA 2111/96 (bez podania publikatora) oraz na wyrok NSA z 26.07.2001r. sygn. akt II SA/GD 910/00 (nie podano publikatora). W konkluzji organ stwierdził, że w przypadku obydwu nieruchomości nie zaistniały ustawowe przesłanki do ich zwrotu.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli wspólnie A. P., K. Ł. i M. Ł. i oddzielne J. S., których zarzuty są podobne. Wskazali, że Prezydent Miasta od 1999r. trzykrotnie zmieniał stanowisko odnośnie stanu nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania zwrotowego. Według mapy synchronizacyjnej, wyrysu z ewidencji gruntów oraz wypisu z rejestru gruntów działki te były w 2000r. niezagospodarowane. Również w wyrysie i wypisie na 31.07.2003r. działki te również figurowały jako niezagospodarowane. Oględziny nieruchomości przeprowadzone w 2000r. wykazały, że cała działka nr 1054 jest niezagospodarowana, a działka nr 553/9 jest zagospodarowana w około 50 % i tak też został ujęty stan działek w decyzji Prezydenta z [...].09.2000r.
Natomiast oględziny nieruchomości przeprowadzone 3.07.2003r. wykazały, że działka nr 553/9 została zagospodarowana w całości, a działka nr 1054 w części w wyniku budowy dojazdu do firmy "M.". Nastąpiło zatem naruszenie stanu nieruchomości po złożeniu wniosku o jej zwrot, co w świetle przepisów i ukształtowanego orzecznictwa NSA jest niedopuszczalne (wyrok NSA z 14.03.1994r. IV SA 19449/92 ONSA 1995/1 poz. 43.) Ponadto Prezydent Miasta bezpodstawnie wykazał, że wywłaszczenie z całości działki nastąpiło na życzenie wnioskodawczyni, zatem nieruchomość nie może podlegać zwrotowi.
Skarżący wskazali, że zasady zawierania umów w tamtych czasach były przymusem ekonomicznym. Prezydent przeinaczył też fakty związane z aktem notarialnym, gdyż nie jest prawdą, że jedna nieruchomość została sprzedana na zasadzie art. 6 ustawy, a druga na zasadzie art. 5 ustawy wywłaszczeniowej z 1958r. Akt notarialny Rep. [...] z 17.10. 1974r. poświadczał, że F. T. na zasadzie art. 6 tej ustawy z nieruchomości opisanej w § 1 tego aktu sprzedała Skarbowi Państwa całe działki 86/1 i 86/2 o łącznym obszarze 85a 73m2. Skarżący wskazali, że na zasadzie art. 5 ustawy z 1958r. o wywłaszczaniu nieruchomości nie można było zbyć nieruchomości, albowiem artykuł ten nie omawia żadnych zasad sprzedaży, a stwarzał jedynie możliwość objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomość na żądanie właściciela, jeżeli pozostała cześć byłaby dla właściciela nieprzydatna. W piśmie skierowanym do F. T. (załącznik nr 5 do odwołania) została zaproponowana sprzedaż na podstawie art. 6 ustawy i nie wspomniano o art.
5. Zarówno Wojewoda [...] w decyzji z [...].09.2000r. jak i NSA OZ w Rzeszowie jednoznacznie stwierdzili, że zbycie nieruchomości nastąpiło na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Prezydent Miasta nie ustosunkował się też do sprawy "zaginięcia" działki nr 553/9.
Wojewoda decyzją z [...].09.2003r. znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy podzielając zapadłe rozstrzygnięcie i argumentację organu I instancji przedstawioną w uzasadnieniu decyzji.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyli A. P., K. Ł. i M. Ł. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na naruszenie przepisów art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ponadto zawarli następującej treści zarzuty:
1/ dokumenty potwierdzają, że działka nr 1054 (poprzednio 86/1) nie została nabyta na żądanie właścicielki, a właścicielka wyraziła jedynie zgodę na sprzedaż tej działki po otrzymaniu tzw. "ofert" i na skutek wcześniejszych rozmów z przedstawicielami MZGN (zał. nr 6 i 7);
2/ nie został rozpatrzony przez organ II instancji zarzut (zał. nr 8), że zagospodarowanie działki nastąpiło niezgodnie z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wybudowany po dacie złożenia wniosku dojazd do firmy "M." nie można uznać za realizację celu wywłaszczenia tj. budowę osiedla mieszkaniowego;
3/ brak wyjaśnienia w zakresie zmiany stopnia zagospodarowania działki nr 553/9, który w 2000r. wynosił około 50%, a w 2003 r 100%;
4/ sprzeczność stanowiska Wojewody w zakresie uwarunkowania możliwości zwrotu działki nr 1054 tylko w przypadku zwrotu działki nr 553/9 ze stanowiskiem zajętym przez Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Rzeszowie w wyroku z 13.03.2003r. sygn. akt SA/Rz 2439/02, w którym zostało stwierdzone, że do objętych postępowaniem nieruchomości z uwagi na brzmienie przepisu art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 115, poz. 741 ze zm.) mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy, z uwagi na nabycie ich na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974r. nr 10, poz. 64 i z 1982r. nr 11, poz. 79);
5/ błędne stwierdzenie, że działka nr 1054 o pow. 46a 06m2 powstała ze zmiany oznaczenia byłej działki nr 86/1 obr. [...], gdyż działka nr 86/1 posiadała powierzchnię 4293m2, natomiast działka nr 1054ma powierzchnię 4606m2. Zatem jest oczywiste, że działka 1054 powstała z działki 86/1 i z 3a 13m2 dołączonych z działki 86/2 która była objęta decyzją [...], tym samym upada argument Wojewody, że zwrotowi może podlegać część nieruchomości nabytej jako nie nadającej się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, tylko wówczas, gdy zwrotowi podlega także część nieruchomości wywłaszczonej na cel podstawowy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi powołując się na argumentacje przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył, co następuje
Skarga jest uzasadniona, jednakże z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu.
Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, zwana dalej w skrócie P.p.s.a.) W sprawach tych stosuje się dotychczasowe przepisy o wpisie i innych kosztach sądowych. Do takich właśnie spraw należy niniejsza sprawa.
Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Jej zakres wyznacza przepis art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli Sąd dopatrzył się naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniosku o wznowienie postępowania.
Mając powyższe na względzie należy podkreślić, że przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewody [...] z [...] września 2003r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2003r.o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w R., oznaczonych jako działki ewidencyjne nr 553/9 i 1054 obr. [...].
W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, stosownie do art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. nr 46, poz. 543 ze zm.), zwana dalej w skrócie u.g.n., rolę organu prowadzącego postępowanie powierzono staroście. Jest on organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu. Stronami zaś w tym postępowaniu są właściciel (w niniejszej sprawie gmina miasta R.) oraz podmioty ubiegające się o ich zwrot.
W przypadku, gdy status strony łączy się jednocześnie ze statusem prezydenta miasta, a dotyczy to sytuacji, gdzie w ramach istniejących struktur samorządowych nie wyodrębniono struktur powiatowych – jak ma to miejsce w odniesieniu do Prezydenta Miasta – zachodzi zbieg kompetencji w ręku jednego podmiotu, a mianowicie funkcji związanej z ochroną i reprezentacją interesów strony (właściciela nieruchomości) i funkcji orzeczniczej (organu właściwego z mocy przepisów prawa materialnego do rozpoznania sprawy o zwrot nieruchomości).
Już wcześniej tego rodzaju konfiguracja "procesowa" budziła zastrzeżenia, zwłaszcza z punktu widzenia zasady obiektywizmu, bowiem może sugerować, że w istocie organ ten staje się "sędzią" w sprawie, w której wynik może dotyczyć bezpośrednio podmiotu, z którym łączy go stosunek zatrudnienia i który reprezentuje w tym właśnie postępowaniu.
Tego rodzaju zbieg uprawnień z punktu widzenia zasad natury ogólnej, jak również zasad procesowych jest nie do zaakceptowania.
Zasady procesowe wyrażone w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. odnoszą się do wyłączenia pracownika od rozpoznania tego typu sprawy. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003r. sygn. akt OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), przy czym w takim wypadku wyłączeniu podlega prezydent miasta i jego zastępcy oraz pozostali pracownicy urzędu miasta, gdyż prezydent jako organ podlegający wyłączeniu nie może podejmować żadnych czynności, a więc nie może dać uprawnienia do jej załatwienia któremukolwiek z podległych sobie pracowników. Rozpoznanie zaś sprawy i wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu w myśl art. 24 k.p.a., stanowi przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.
Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. cyt. wyż decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi podstawę do wznowienia postępowania.
Dlatego też na podstawie wyżej powołanych przepisów prawa uchylono zaskarżoną decyzje z 29 września 2003r. jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Skoro więc Prezydent Miasta stał się niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.) w omawianej sytuacji będzie miał zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a., co oznacza, że sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia, przy czym organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ.
Jednocześnie Sąd zwraca uwagę na treść art. 153 P.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Takiej analizy, na gruncie ponownie rozpatrywanej sprawy będzie wymagała ocena zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z 13.03.2003 sygn. akt SA/Rz 2439/02.
W tej sytuacji Sąd zwolniony jest od merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji oraz zasadności zarzutów zawartych w skardze, bowiem byłaby ona co najmniej przedwczesna.
Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na po myśli art. 200 P.p.s.a. Zasądzona kwota obejmuje wpis od skargi, a jego wysokość została określona na podstawie § 3 ust. 1 pkt 5 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3.10.1995r. w sprawie wpisu od skarg na decyzje administracyjne oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej (Dz. U. nr 111, poz. 563 ze zm.) w zw. z art. 97 § 2 przepisów wprowadzających cytowanych na wstępie.