Uzasadnienie
Po rozpatrzeniu wniosku Krystyny Ł., Zbigniewa G. i Jana G. o zwrot części działki nr 2136/2 o pow. 0,4504 ha, działając w oparciu o art. 105 par. 1 Kpa oraz art. 136 ust. 3 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/, a także art. 137 pkt 37 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/ Starosta Powiatowy w M. decyzją z dnia 19 lipca 1999 r. (...) umorzył postępowanie w tej sprawie jako bezprzedmiotowe.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ ustalił, iż wnioskodawcy na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w M. z dnia 12 lipca 1960 r. (...) są następcami prawnymi Janiny G. byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości, która wywłaszczona została na rzecz Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rz. z dnia 12 kwietnia 1956 r. (...) w celu realizacji narodowych planów gospodarczych za odszkodowaniem w kwocie 3.096,90 zł. Z treści tego orzeczenia wynika, że podstawą prawną w oparciu o którą zostało ono wydane były przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1946 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /t.j. Dz.U. 1952 nr 4 poz. 31/.
W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż na rzecz poprzedniczki prawnej wnioskodawców w związku z jej wnioskiem decyzją Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia 19 lipca 1965 r. (...) dokonano zwrotu parceli nr 869/41 o pow. 0,2394 ha powstałej z podziału parceli nr 869/9 o pow. 6.391 ha na parcelę nr 869/9 o pow. 0.3997 ha i parcelę 869/41 o pow. 0,2394 ha. Dalej ustala organ w oparciu o przeprowadzoną w terenie wizję, iż będąca przedmiotem wniosku nieruchomość stanowi aktualnie część dz. nr 2136/2 o pow. 0,4504 ha pozostającej własnością Gminy M. na podstawie decyzji Wojewody Rz. z dnia 12 sierpnia 1992 r. (...) objętej KW nr 35055 prowadzonej przez Sąd Rejonowy w M. Działka ta jest w części zabudowana budynkiem, który od momentu jego wzniesienia przez szereg lat służył jako lecznica zwierząt z zapleczem niezbędnym do prawidłowej obsługi tego zakładu. Aktualnie obiekt ten w dalszym ciągu częściowo wykorzystywany jest jako punkt weterynaryjny, zaś pozostała jego część oddana została w najem. Na pozostałym obszarze działki znajduje się urządzona zieleń, droga dojazdowa i ogródki warzywne.
Dokonane ustalenia przy uwzględnieniu zapisów zawartych w art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 2 w zw. z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami prowadzą organ do wniosku, iż nieruchomość wywłaszczona w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. nie podlega zwrotowi w ramach regulacji zawartej w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w związku z czym brak jest podstaw faktycznych i prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Decyzję tę zaskarżyli odwołaniem skierowanym do Wojewody P. Krystyna Ł., Zbigniew G. i Jan G. wnosząc o jej uchylenie w całości i o rozstrzygnięcie co do istoty sprawy jako że wydana została z rażącym naruszeniem prawa i nie uwzględnia rzeczywistego stanu rzeczy przy wadliwie zastosowanych przepisach prawa materialnego.
W motywach odwołania odwołujący się nie podzielają zaprezentowanego w zakwestionowanym orzeczeniu poglądu zgodnie z którym przepisom dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. przydziela się szczególną funkcję i nadaje mu się samoistny byt, wyprowadzając z powyższego wniosek o niewzruszalności decyzji wywłaszczających nieruchomość dla celów związanych z realizacją narodowych planów gospodarczych. Natomiast odwołujący się podzielają pogląd, iż dekret ten był aktem szczególnym zarówno co do formy jak i co do treści. Nadawał on bowiem szerokie uprawnienia ówczesnym organom władzy terenowej i jednocześnie był bardzo restrykcyjny wobec obywateli pozbawianych prawa własności nieruchomości w sposób bezwzględny, stwarzając tym samym szerokie pole do nadużyć. Ich poprzedniczka prawna będąca w chwili wywłaszczenia wdową po legioniście i dysponująca rentę w wysokości niespełna 100 zł, dla której przedmiotowa nieruchomość stanowiła główne źródło utrzymania, w związku z prowadzoną działalnością rolniczą doświadczyła tego w sposób szczególnie dotkliwy.
Dodać należy, że przedmiotową nieruchomość otrzymała od swojego ojca, który był Burmistrzem M. w okresie międzywojennym. Właśnie te okoliczności zdaniem odwołujących się zadecydowały o lokalizacji na tych gruntach państwowej lecznicy zwierząt, która w pierwszej wersji miała być wybudowana w innym regionie miasta. Określony w orzeczeniu o wywłaszczeniu z 1956 r. cel związany z realizacją narodowych planów gospodarczych oznaczał zaplanowanie i wykonanie konkretnego zadania inwestycyjnego w postaci Państwowej Lecznicy Zwierząt i nic więcej. Powiatowy Zarząd Weterynarii na wniosek którego nastąpiło wywłaszczenie i który był inwestorem tego obiektu, ani wówczas ani w latach następnych na przestrzeni których wykorzystywano wywłaszczony grunt niezgodnie z celem wywłaszczenia, nie dysponował planem zagospodarowania tej nieruchomości, a były to grunty nie włączone do terenów budowlanych miasta. Stąd też ustalenia, iż aktualnie nieruchomość ta przeznaczona jest w planie zagospodarowania przestrzennego na inne cele, nie może skutecznie tamować dochodzenia jej zwrotu na rzecz uprzednich właścicieli, a w tym miejscu warto przytoczyć treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 1999 r. OPS 15/98 zgodnie z którą byli właściciele wywłaszczonych nieruchomości i ich następcy prawni mogą ubiegać się o ich zwrot również wówczas, jeżeli Skarb Państwa lub gmina już nimi nie władają i ustanowiono na nich prawo wieczystego użytkowania.
Stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji przez Starostę jakoby przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie miały zastosowania w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych w trybie dekretu z 1949 r. nie jest zgodne z zachowaną ciągłością regulacji prawnej od r. 1946 w tej gałęzi prawa. Przepisy powołanego dekretu utraciły bowiem moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /t.j. Dz.U. 1961 nr 18 poz. 94/, a zawarte w art. 56 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 zapisy pozwalają na stwierdzenie, iż w każdym przypadku, kiedy przepisy obowiązujące w sprawach wywłaszczania i innych z tym związanych odwołują się do dekretu z 1949 r., to w jego miejsce stosuje się odpowiednio przepisy tejże ustawy. Logiczna wykładnia powołanego przepisu prawa uprawnia wniosek, że skoro art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stwierdza, że przepisy Działu III Rozdziału 6 stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 1958 r., to tym samym przepisy te dotyczą nieruchomości wywłaszczonych w okresie obowiązywania dekretu z 1949 r. Dowodem na zachowaną ciągłość regulacji prawnej i słuszności powyższego wywodu jest decyzja z dnia 19 lipca 1965 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rzeszowie o zwrocie części gruntów wykorzystywanych niezgodnie z celem wywłaszczenia, podjęta przecież pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r.
Mijają się również ze stanem faktycznym zawarte w zakwestionowanej decyzji ustalenia jakoby nieruchomość zwrotu której dochodzą odwołujący się, zabudowana była budynkiem pełniącym uprzednio funkcję lecznicy dla zwierząt, a obecnie wykorzystywanym jako punkt weterynaryjny. Na tej działce nie jest wystawiony ani piętrowy budynek mieszkalny, kiedyś zamieszkały przez lekarzy weterynarii ani połączony z tym budynkiem parterowy budynek byłej lecznicy dla zwierząt, wykorzystywany obecnie doraźnie jako prywatny punkt usług weterynaryjnych. Na działce tej znajduje się jedynie mały śmietnik i maleńki niewykorzystywany budynek gospodarczy oraz dwa albo trzy boksy wykonane z rury stalowej, służące kiedyś do wiązania zwierząt. Znaczna część tej nieruchomości leży odłogiem, a dowodzą tego znajdujące się na niej zmurszałe kłody ściętych drzew. Pozostawiona zaś z dawnych lat droga dojazdowa do zabudowań potwierdza tylko fakt braku racjonalnego wykorzystania tej nieruchomości, albowiem dojazd do nich mógł i powinien być urządzony z drugiej strony. Również nie tamuje możliwości zwrotu tej nieruchomości nabycie jej przez Gminę w trybie ustawy komunalizacyjnej.
Po rozpatrzeniu tegoż odwołania Wojewoda P. działając na podstawie art. 127 par. 2 i art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa decyzją z dnia 10 września 1999 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w jej motywach, iż nieruchomość o pow. 0,4498 ha stanowiąca część pgr lkat. 869/9 na wniosek Zarządu Weterynarii Powiatowej Rady Narodowej w M. została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 12 kwietnia 1956 r. (...) na cel związany z realizacją narodowych planów gospodarczych na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. Jej część, decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. po uprzednim dokonaniu jej podziału została zwrócona. Wyniki dowodu z oględzin będącej przedmiotem postępowania nieruchomości oznaczonej obecnie jako dz.nr 2136/2 o pow. 0,4504 ha potwierdzają, że znajduje się na niej budynek w części wykorzystany jako lecznica dla zwierząt, a w pozostałej części oddany w najem. Resztująca część działki wykorzystywana jest jako ogródki działkowe. Właścicielem przedmiotowego terenu jest Gmina Miasta M. na podstawie decyzji Wojewody Rz. z dnia 12 sierpnia 1992 r. (...).
Zgodnie z dyspozycją art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach, ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach i do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej i gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.
Skoro zatem -w badanej sprawie nieruchomości objęte wnioskiem zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /t.j. Dz.U. 1952 nr 4 poz. 31/, którego to aktu normatywnego wspomniany art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie wymienia, to brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego zmierzającego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy tj. oceny wymienionych w art. 136 ust. 3 cyt. ustawy przesłanek dotyczących zwrotu nieruchomości.
Także i tę decyzję tym razem skargą skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżyli Krystyna Ł., Zbigniew G. i Jan G. przywołując te same podstawy zaskarżania, które wskazali w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wnosząc o jej uchylenie w całości i wydanie orzeczenia co do istoty sprawy oraz o obciążenie kosztami postępowania Wojewodę
W uzasadnieniu skargi skarżący nawiązując do argumentacji wywiedzionej w powołanym wyżej odwołaniu raz jeszcze przytaczają okoliczności sprawy, kategorycznie kwestionując ustalenia jakoby budynek byłej Powiatowej Lecznicy Zwierząt został wzniesiony na gruncie objętym postępowaniem. Lecznica ta wybudowana została bowiem na gruncie stanowiącym własność w dacie decyzji o wywłaszczeniu należącym do nieżyjącego obecnie Kamila L. brata ich zmarłej matki, co dokumentują dołączoną do skargi sporządzona w r. 1971 i nadal aktualna mapą ewidencji gruntów. Poza tym skarżący zarzucają organowi wadliwą interpretację prawa i brak odniesienia się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego uprzedniego zwrotu na ich rzecz części wywłaszczonej nieruchomości.
Konkludując skarżący twierdzą, iż umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie oznacza i oznaczać będzie bezpodstawne wzbogacenie Gminy M. poprzez rażące pokrzywdzenie prawowitych właścicieli.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów dodał, iż na gruncie objętym postępowaniem znajdują się wiązadła dla zwierząt oraz budynek o wymiarach 3 m. x 2,5 m. Obydwie te budowle posadowione są na siedlisku budynku lecznicy dla zwierząt i stanowią wraz nią całość powiązaną gospodarczo.
Dodać również należy, iż postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2000 r. SA/Rz 1736/99 odrzucona została skarga Zbigniewa G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargę uznać należy za uzasadnioną, a podniesione w niej zarzuty zwłaszcza te które kwestionują właściwe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a - także przepisów postępowania administracyjnego zasługują na uwzględnienie.
W okolicznościach sprawy poza sporem pozostaje, iż objęta postępowaniem nieruchomość została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Rz. o wywłaszczeniu i odszkodowaniu z dnia 12 kwietnia 1956 r. wydanym na., podstawie przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych /t.j. Dz.U. 1952 nr 4 poz. 31/, a zatem aktu normatywnego stanowiącego bezpośrednio o wywłaszczaniu nieruchomości, poprzedzającego ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /t.j. Dz.U. 1961 nr 18 poz. 94/. Oznacza to, że w sprawie mamy do czynienia z wywłaszczeniem nieruchomości w oparciu o akt normatywny który w sposób bezpośredni odnosił się do tej problematyki, a nie z aktem który wprawdzie umożliwiał przejęcie nieruchomości na określone cele, ale nie zawierał norm wywłaszczeniowych w ścisłym tego słowa znaczeniu, a mimo to z woli ustawodawcy w przypadkach przejęcia nieruchomości w oparciu o zawarte w nim przepisy możliwy jest zwrot na rzecz właściciela lub jego następców prawnych odjętej mu nieruchomości, po spełnieniu określonych w ustawie warunków.
Katalog tych ostatnio wymienionych aktów normatywnych zawarł ustawodawca w art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, do którego niezasadnie odwołuje się organ w zaskarżonej decyzji i co słusznie zakwestionowano w skardze. To zaś, że powołany wyżej dekret nie mieści się we wspomnianym katalogu wynika z tego, iż reguluje on w sposób bezpośredni problematykę wywłaszczeniową. Teza ta spotkała się z powszechną aprobatą doktryny, a tytułem przykładu przywołać można stanowisko jakie zaprezentował Tadeusz Woś /vide: Wywłaszczenie nieruchomości i jej zwrot - Poznań - Kluczbork 1995 r. str. 156/ i co do zasady potwierdza. ją również orzecznictwo /vide: uchwała Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 1995 r. III AZP 3/98 - OSN 1995 nr 24 poz. 296/.
Inaczej mówiąc przedstawiony w badanej sprawie wniosek winien być rozpoznany w ramach regulacji wyrażonej w formule generalnej, zawartej wart. 136 i nast. cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem przepis ten obowiązujący wprawdzie od dnia wejścia w życie powołanej ustawy nie zawiera żadnych ograniczeń czasowych, czy wręcz zapisu, że stosuje się go do zwrotu nieruchomości wywłaszczonych "w trybie niniejszej ustawy ", a więc obejmuje swoim zakresem zwrot nieruchomości wywłaszczonych w każdym czasie w oparciu o przepisy wywłaszczeniowe w ścisłym tego słowa znaczeniu, wówczas obowiązujące. Zasadność rozstrzygnięcia sprawy na podstawie powołanych norm potwierdza w sposób nie budzący wątpliwości zapis zawarty w art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Stąd też za oczywiście wadliwe uznać należy wyciągnięte przez organ w sprawie wnioski jakoby dla rozpoznania sprawy w aktualnym stanie prawnym brak było podstawy prawnej, a co za tym idzie zaistniały warunki do umorzenia postępowania administracyjnego.
W dalszym zatem postępowaniu organ zobowiązany będzie do jej merytorycznego rozpoznania w oparciu o powołane wyżej przepisy prawa. Odrębnym natomiast zagadnieniem pozostaje kwestia, czy w jej okolicznościach wypełnione zostały przesłanki normatywne uzasadniające żądanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, która wymaga przeprowadzenia w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego i właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.
W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje swoje uzasadnienie w art. 55 ust. 1 powołanej wyżej ustawy.