Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., decyzja z dnia 12 sierpnia 1999 r., (...) nakazał Władysławowi K., Zdzisławowi D., Marii i Marianowi G. przeprowadzić remont komórki gospodarczo-składowej umiejscowionej na działce nr 2312, położonej w J. przy ulicy C. w terminie 60 dni od dnia kiedy niniejsza decyzja tanie się ostateczna.
Powołaną decyzję wydał na podstawie art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414/ oraz art. 104 Kpa.
W uzasadnieniu tej decyzji przytoczył, iż na skutek pisma Marii G., przeprowadzono oględziny, które wykazały kontynuowanie robót budowlanych związanych z remontem komórki gospodarczo-składowej położonej na ww. działce. Dokonano rozbiórki uszkodzonego fragmentu ściany, oczyszczono i ułożono cegłę z rozbiórki, zabezpieczono pozostałą konstrukcję przed awarią.
Wyliczone roboty wykonano na podstawie pisemnego zgłoszenia sygnowanego przez Władysława K. Działka nr 2312 stanowi współwłasność kilku osób. Postanowieniem z dnia 30 lipca 1999 roku (...) nałożono na współwłaścicieli, komórki obowiązek przedłożenia dokumentów i opracowań oraz oceny stanu technicznego obiektu, a także projektu robót budowlanych wynikających z oceny stanu technicznego. Obowiązki te zostały spełnione w dniu 12 sierpnia 1999 r. Nakaz przeprowadzenia remontu wydano na podstawie art. 66 prawa budowlanego z 1994 roku.
W odwołaniu Maria G. napisała, że wraz z mężem jest współwłaścicielką działki nr 2312 w 1/4 części i z tej racji wykonywanie robót budowlanych bez jej zgody narusza jej prawo do tej nieruchomości.
Jej zdaniem przedmiotowa komórka nadaje się tylko do rozbiórki, poza tym położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego i ze względu na takie usytuowanie szpeci i utrudnia korzystnie z działki. Decyzja nakazująca remont komórki jest tylko płaszczykiem przykrywającym fakt wykonania inwestycji polegającej na budowie nowej komórki na miejscu starej.
Po rozpatrzeniu tego odwołania Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rz. decyzją z dnia 30 września 1999 r., (...) wydaną na podstawie art. 138 par. 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Kasację decyzji organu I instancji motywował tym, że komórka o wymiarach 2,84 x 5,25 m wymaga remontu elementów konstrukcyjnych, co potwierdza ocena techniczna.
W takim stanie rzeczy stosownie do art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego z 1994 roku, na taki remont wymagane jest pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego wydając nakaz wykonania remontu powinien zawrzeć taką informację o wymaganym pozwoleniu na budowę w uzasadnieniu decyzji. Przepisy prawa budowlanego nie upoważniają organów nadzoru budowlanego do nakazania inwestorowi wykonania robót budowlanych z pominięciem uzyskania przez niego pozwolenia na budowę. Obowiązki dotyczące doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami winny być nakładane na wszystkich współwłaścicieli działki. Z dokumentów zgromadzonych przez organ I instancji wynika, że współwłaścicielką działki nr 2312 oprócz osób wymienionych w osnowie decyzji organu I instancji jest również Antonina K., która nie została zobowiązana, ani nie brała udziału w postępowaniu na prawach strony. Właścicielami działki sąsiedniej nr 2309 oprócz Władysława C. jest jeszcze 4 współwłaścicieli, którzy nie brali udziału w postępowaniu przed organem I instancji.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący Władysław K., nie wskazując sposobu weryfikacji zaskarżonej decyzji, na wstępie podał, że współwłaścicielami działki nr 2312 na której znajduje się budynek mieszkalny i dwa budynki gospodarcze /komórki/ są: Zdzisław D., Maria G., Władysław K. i Antonina K., wszyscy po 1/4 części. Antonina K. nie żyje i jej częścią zarządza skarżący. Działka i jej części składowe /budynki/ są niewydzielone sądownie, ale użytkowane są następująco: jedną komórkę 20 m2 i dwie piwnice w budynku mieszkalnym użytkują Maria G. i Zdzisław D. Drugą komórkę 12 m2 i piwnicę o pow. 8 m2 użytkują Władysław K. i Walenty P. Komórka w użytkowaniu skarżącego /12 m2/ wymaga natychmiastowego remontu, bo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, szpeci otoczenie i częściowo zagraża życiu i zdrowiu ludzi. W takiej sytuacji skarżący zarządzający tą komórką podjął decyzję o jej remoncie i pismem z dnia 16 lipiec 1999 r. zgłosił w Starostowie Powiatowym w J., iż zamierza przystąpić do remontu tej komórki.
Na podstawie tego zgłoszenia dokonano rozbiórki uszkodzonych fragmentów ściany i zabezpieczono pozostałą konstrukcję przed awarią. Maria G., która nie pozwala na remont tej komórki sprowadziła komisję z Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. Podczas oględzin wstrzymano dalszy remont i zobowiązano skarżącego do przedłożenia dokumentów określających sposób doprowadzenia komórki do stanu poprzedniego zgodnego z obowiązującymi przepisami. Skarżący takie dokumenty przedłożył.
Pozostali współwłaściciele nie włączali się do tych czynności, ponieważ posiadają w użytkowaniu drugą komórkę i dwie piwnice. Skarżący nie ma innej komórki, przeto przedmiotowa jest dla niego niezbędna na składowanie opału.
Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie Marii G. nie uwzględnił jego słusznego interesu, zakwalifikował prace remontowe jako budowę, nie uwzględnił przedstawionej specyfiki sprawy, a także treści art. 61, art. 66, art. 70 prawa budowlanego.
Art. 70 prawa budowlanego zobowiązuje skarżącego jako zarządcę i użytkownika obiektu do dokonywania napraw stwierdzonych uszkodzeń substancji obiektu. Maria G. nie jest użytkownikiem tej komórki i dąży do spowodowania katastrofy budowlanej. Wymieniona nie może decydować czy remont jest konieczny.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 138 par. 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rz. /organ odwoławczy/ trafnie przyjął, iż w przedmiotowej sprawie nakaz przeprowadzenia remontu komórki gospodarczo-składowej /art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ powinien być skierowany do wszystkich współwłaścicieli działki nr 2312 położonej w J. przy ulicy C., której częścią składową jest przedmiotowa komórka.
W związku z powyższym stwierdził, iż organ I instancji pominął Antoninę K., która jest współwłaścicielką tej działki i nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Poza tym w postępowaniu tym nie brali udziału wszyscy współwłaściciele działki sąsiedniej oznaczonej numerem ewidencyjnym 2309. Oprócz tego organ a quo /I instancji/ nie zaznaczył w decyzji, iż remont komórki obejmujący elementy konstrukcyjne może być przeprowadzony po uprzednim uzyskaniu przez współwłaścicieli pozwolenia na budowę - remont /art. 29 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego z 1994 r./.
Z tych właśnie przyczyn organ odwoławczy skasował w trybie art. 138 par. 2 Kpa decyzję organu I instancji.
Trzeba w tym miejscu zasygnalizować, iż na rozprawie sądowej przedstawiono do wglądu sądowi wyciąg z aktu zgonu Antoniny K. z którego wynika, że zmarła w dniu 9 czerwca 1962 r., zatem będzie zachodziła konieczność ustalenia jej następców prawnych i zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie remontu komórki.
Z mapy ewidencyjnej zalegającej w aktach administracyjnych wynika, iż działka nr 2312 sąsiaduje z działkami nr 2309, 2310/4, 2311, 2313 i 2300/2.
O wszczęciu postępowania administracyjnego organ I instancji nie zawiadomił większości współwłaścicieli działki nr 2309 /Annę C., Edwarda C., Józefa C., Stanisława C./, współwłaścicieli działki 2313 /Józefę A. i Renatę T./.
Naruszenie art. 61 par. 4 i art. 10 par. 1 Kpa spowodowało, iż wskazane osoby nie brały udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W postępowaniu z art. 66 prawa budowlanego z 1994 roku uwzględnia się ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 tego prawa, przeto właściciele /współwłaściciele/ działek sąsiednich mają przymiot strony postępowania /art. 28 Kpa/ i z tego względu powinni brać udział w takim postępowaniu /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 1999 r., II SA/Ka 769/97 - OSP 2000 z. 2 poz. 20/.
Okoliczność, iż organ odwoławczy doręczył zaskarżoną decyzję współwłaścicielom działki nr 2309 /za wyjątkiem Stanisława C./ nie sanuje pozostałych uchybień organu I instancji do usunięcia których potrzebne będzie stosowne postępowanie wyjaśniające /ustalenie następców prawnych Antoniny K. ustalenie zakresu robót remontowych/. W takim stanie rzeczy Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja kasacyjna prawa nie narusza. Za jej zasadnością przemawia też art. 15 Kpa /zasada dwuinstancyjności postępowania/.
Zarzuty podniesione w skardze nie są zasadne. Okoliczność, iż przedmiotową komórkę użytkuje tylko jeden ze współwłaścicieli /skarżący/ oraz Walenty P. przemawia de facto za trafnością zaskarżonej decyzji, bowiem poruszona kwestia może wymagać przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego.
Niesporna jest okoliczność, iż działka nr 2312 na której umiejscowiona jest przedmiotowa komórka wpisana jest w księdze wieczystej KW 1225 /dział II/ na rzecz Zdzisława D., Władysława K., Antoniny K., Marii i Mariana G.. Udziały we współwłasności w częściach ułamkowych są udziałami idealnymi, przysługującymi niepodzielnie wszystkim współwłaścicielom, co oznacza, że żadnemu ze współwłaścicieli nie przysługuje wyłączne prawo do fizycznie określonej rzeczy /art. 195 Kc/, zatem regułą jest, iż nakaz z art. 66 w zw. z art. 61 prawa budowlanego z 1994 powinien być kierowany do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości i jej części składowych por. wyrok NSA z. dnia 20 stycznia 2000 r., SA/Sz 1873/98 - nie publikowany/.
Z art. 61 prawa budowlanego z 1994 roku wynika też, iż nakaz z art. 66 tego prawa może być kierowany wyłącznie do zarządcy nieruchomości, ale chodzi tu o zarządcę wyznaczonego przez sąd powszechny /art. 203 Kc/
Skarżący nie przedstawił również umowy między współwłaścicielami, albo ugody sądowej w przedmiocie podziału nieruchomości lub jej części składowych do użytkowania /tzw. podział rzeczy quoad usum/. Istota takiego podziału polega na tym, że każdy ze współwłaścicieli otrzymuje do wyłącznego użytku fizycznie wydzieloną część nieruchomości wspólnej /por. wyrok NSA z dnia 14 maja 1996 r., SA/Wr 2096/95 - Prokuratura i Prawo 1997 nr 6 poz. 45/.
W takim stanie rzeczy nakaz o jakim mowa w art. 66 prawa budowlanego nie może być kierowany tylko do skarżącego, lecz zgodnie z regułą do wszystkich współwłaścicieli.
W aktach administracyjnych zalega pismo skarżącego z dnia 16 lipca 1999 r. skierowane do Starosty Powiatowego w J. zawiadamiające o zawaleniu się ściany komórki i o przystąpieniu skarżącego do czynności zabezpieczających ten obiekt przed zupełnym zniszczeniem.
Pismo to nie może być traktowane jako zgłoszenie zamiaru remontu komórki /art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a prawa budowlanego z 1994 r./, bowiem skarżący nie miał wyłącznego prawa do dysponowania działką nr 2312 na cele budowlane, współwłaścicielka tej działki Maria G. nie wyraża zgody na remont, co wyraźnie stwierdziła w odwołaniu.
Z oceny technicznej obiektu i z projektu realizacyjnego, sporządzonych przez Ryszarda K., posiadającego uprawnienia budowlane wynika, że remont komórki będzie wymagał wymiany niektórych elementów konstrukcyjnych i w takiej sytuacji organ odwoławczy przyjął, iż organ I instancji w decyzji nakazującej przeprowadzenie remontu powinien zamieścić informację, iż rozpoczęcie robót budowlanych związanych z remontem może nastąpić dopiero po uzyskaniu wymaganego prawem pozwolenia na budowę.
Taki też pogląd wyraził Naczelnego Sądu Administracyjnego w uzasadnieniach wyroków z dnia: 29 grudnia 1998 r. II SA/Gd 349/96 i 24 września 1999 r., IV SA 1530/97 - nie publikowane.
W art. 66 in fine prawa budowlanego z 1994 roku zamieszczono zwrot, właściwy organ wydaje decyzje nakazującą usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości, przeto osnowa decyzji nakazującej remont obiektu budowlanego powinna określać chociażby ogólnie zakres robót remontowych /w oparciu o ekspertyzę techniczną/.
Skoro więc w przedmiotowej sprawie administracyjnej zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w zakresie określonym przez organ odwoławczy i Naczelny Sąd Administracyjny, zatem na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało skargę oddalić.