Uzasadnienie
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rz., decyzją z dnia 31 lipca 2000 r., (...) uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 kwietnia 2000 r., (...) nakazującą Gminie J. rozebrać wykonane w 1995 roku obwałowania stawów rybnych od strony południowowschodniej na odcinku 110 m, wysokości 1,5 m i szerokości 3,70 m, zlokalizowane w rejonie dopływu potoku Ch. do rzeki J., na działce nr 2240/11 położonej w J. i orzekł w sposób następujący:
- - nakazał Gminie J. rozbiórkę podwyższeń obwałowań stawów rybnych, wykonanych w 1995 roku od strony południowe-wschodniej na odcinku 110 m i wysokości 40 cm. zlokalizowanych w rejonie dopływu potoku Ch. do rzeki J., na działce nr 2240/11 położonej w J. Jako podstawę prawną tej decyzji powołał art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa.
Organ odwoławczy ustalił i zważył, co następuje
Działka nr 2240/11 o pow. 7,6475 ha, położna w J., stanowi własność Gminy J. Część tej działki na podstawie umowy użyczenia kontrahowanej w dniu 2 stycznia 1992 r. o pow. 3.500 m2 przekazana została Kołu Wędkarskiemu "J." w J. W umowie tej strony ustaliły, iż część przekazanej w użyczenie powierzchni będzie przeznaczona pod zarybienie, hodowlę oraz połów ryb na zasadach określonych statutem i regulaminem Polskiego Związku Wędkarskiego.
Na części działki nr 2240/11 od kilkunastu lat istnieją stawy rybne, które zostały utworzone w dołach pożwirowych. Doły te należy traktować jako zbiorniki wodne przeznaczone do hodowli i połowu ryb. Zgodnie z art. 91 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./, stawy rybne zalicza się do u rządzeń melioracji wodnych szczegółowych, które podlegają przepisom ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że wykonanie i remont urządzeń melioracji szczegółowych wymaga zgłoszenia właściwemu organowi.
Przedmiotowe stawy rybne są obwałowane.
Obwałowania zostały wykonane na przestrzeni kilkunastu lat i zdaniem organu odwoławczego należało ustalić zakres obwałowań wykonanych do dnia 1 stycznia 1995 r. i osobno zakres wykonanych robót po tym dniu. Przedmiotem sprawy są obwałowania wykonane po dniu 1 stycznia 1995 r.
Zgodnie z art. 3 ust 3 prawa budowlanego z 1994 roku obwałowania są budowla ziemną, czyli obiektem budowlanym. Obwałowania zostały wykonane /po 1 stycznia 1995 r./ bez wymaganego zgłoszenia. W takiej sytuacji organ I instancji trafnie zastosował art. 48 prawa budowlanego z 1994 roku.
W odwołaniu Gmina J. zarzuciła, że nakaz rozbiórki powinien być nałożony na Polski Związek Wędkarski - Okręg K. - Koło "J.", poza tym kwestionowała zakres wykonanych w 1995 r. obwałowań, jak również prawidłowość przeprowadzonego postępowania administracyjnego.
Odwołanie złożyło też Koło Wędkarskie "J." w którym imputowało naruszenie art. 3 pkt 3 prawa budowlanego z 1994 r. oraz art. 9 ust. 4 pkt 2 - prawa wodnego, oprócz tego podniosło, że organ I instancji nie uwzględnił wniosku dowodowego Koła Wędkarskiego o przesłuchanie świadków.
Organ odwoławczy na rozprawie administracyjnej w dniu 19 czerwca 2000 r. uzupełnił materiał dowodowy, przesłuchał świadków wnioskowanych przez Koło Wędkarskie. Świadkowie zeznali, że w roku 1995 na odcinku objętym nakazem rozbiórki, podwyższono obwałowania o 25-40 cm mułem i ziemią wybraną ze stawu.
Natomiast świadkowie wnioskowani przez W. /przesłuchani przez organ I instancji/ zeznali, że w roku 1995 dokonano podwyższenia wałów ziemnych do wysokości 1,5 m, tak samo twierdził W. w piśmie z dnia 2 lipca 2000 r.
Organ odwoławczy uznał, że zeznania świadków nie są sprzeczne. Organ odwoławczy uznał, że nakaz rozbiórki objęty decyzją organu I instancji, obejmujący całe obwałowanie do wysokości 1,5 m jest nieprawidłowy. Rozbiórka powinna dotyczyć tylko podwyżki obwałowania wykonanej po 1 stycznia 1995 r. i to wynika z art. 48 prawa budowlanego z 1994 r. Po tej dacie obwałowanie zostało podwyższone o 25-40 cm. Wynika to z dokumentów przedłożonych przez Koło Wędkarskie "J.", z wyjaśnień właściciela Zakładu Budownictwa Wodnego i Kanalizacji z Ł.-S. Mieczysława Z., który stwierdził, iż w 1995 roku był wykonawcą robót konserwacyjnych stawów rybnych w J. i wówczas wykonano podwyższenie istniejącej grobli od wiaty stalowej do końca drogi dojazdowej do stawów od strony potoku Ch. od 0-40 cm. W takiej sytuacji organ odwoławczy przyjął, iż obwałowanie na rozpatrywanym odcinku w roku 1995, zostało podwyższone o 40 cm.
Stosownie do art. 52 prawa budowlanego z 1994 roku nakaz rozbiórki może być kierowany do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Prawo budowlane nie przewiduje możliwości skierowania nakazu rozbiórki do użytkownika, którym jest w rozpatrywanej sprawie Koło "J.". Ponadto z zapisu statutu Polskiego Związku Wędkarskiego wynika, że osobowość prawną posiada tylko PZW - Okręg K. który może udzielać pełnomocnictwa zarządom kół. W związku z tym, prawidłowym jest nakazanie rozbiórki właścicielowi obiektu budowlanego, natomiast wzajemnych roszczeń z tytułu mowy użyczenia strony mogą dochodzić w postępowaniu cywilnym.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący Zdzisław W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzucił, że organ odwoławczy przed rozprawą administracyjną, która odbyła się w dniu 19 czerwca 2000 r. wezwał go o przedłożenie dowodów w sprawie w terminie 7 dni, ale wskazany okres był za krótki, ponieważ fotografie obiektu posiadali różni ludzie. Po wielu trudnościach udało mu się zdobyć takie fotografie i organ odwoławczy powinien dopuścić dowód z tych fotografii.
Z fotografii tych wynika, że do dnia 1 stycznia 1995 r. żadnych obwałowań nie było, a świadkowie przedstawieni przez "rybaków" zeznali fałszywie. Owszem podwyższenia były robione, ale w latach 70-tych, na jakieś 25 cm. W roku 1981 woda to wszystko zmyła. Całe obwałowanie o wysokości 1,5 m i 3,70 m szerokości było zrobione przez "rybaków" w 1995 roku. Organ odwoławczy nie sprawdził też grubości nadsypanej ziemi. Świadkowie zawnioskowani przez "rybaków" to młodzi ludzie i nie pamiętają jak było od początku, bo w czasie gdy robiono stawy mieli zaledwie po 10 lat i mieszkają w oddalonych miejscowościach.
Natomiast jego świadkowie, to ludzie w podeszłym wieku i mieszkają od urodzenia na miejscu.
Nadmienił też, że jemu nie chodzi o wały, ale o to, że woda zalewa mu mieszkanie, a stawów nie.
Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zamieszczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odpierając zarzuty zawarte w skardze wyjaśnił, że organ odwoławczy przeprowadził postępowanie w sposób umożliwiający wszystkim stronom postępowania w tym również skarżącemu zapoznanie się z materiałem dowodowym, przedstawienie środków dowodowych w sprawie.
Skarżący z tej możliwości nie skorzystał, nie uczestniczył w rozprawie administracyjnej w dniu 19 czerwca 2000 r. na działce nr 2240/11 w J. Mając na uwadze art. 8 i art. 9 Kpa, organ odwoławczy po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej i przed wydaniem zaskarżonej decyzji, pismem z dnia 3 lipca 2000 r. zwrócił się do skarżącego z zapytaniem czy posiada dowody mogące mieć wpływ na sposób załatwienia sprawy i jednocześnie poinformował go o zeznaniach świadków przesłuchanych na rozprawie.
W odpowiedzi na to pismo skarżący nie przedłożył innych dowodów poza zebranymi w toku postępowania. W takim stanie rzeczy dowody zgromadzone w aktach sprawy były wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna..
Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że stawy rybne są zaliczone do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych i wynika to bezpośrednio z art. 91 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230 ze zm./. Obwałowania stawów rybnych są budowlami ziemnymi, czyli obiektami budowlanymi w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm., obecnie t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/, ale mieszczą się w pojęciu urządzeń melioracji wodnych. Organ odwoławczy również trafnie przyjął, iż na wykonanie obwałowania stawu rybnego, prawo budowlane z 1994 roku wymaga pisemnego zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych, właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu /art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 4 ww. prawa/.
Poprzednie prawo budowlane tj. ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./, budowle ziemne zaliczała do stałych lub tymczasowych budowli, które eo ipso /tym samym/ były obiektami budowlanymi /art. 2 ust. 1 tej ustawy/.
Przepisy wykonawcze do tego prawa tj. rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz.U. nr 8 poz. 48 ze zm./, w par. 19 ust. 1 pkt 1 w zw. z par. 9 ust. 1 pkt 2 i 5b wymagały pozwolenia na budowę budowli stałych służących do celów wypoczynku, rozrywki i sportu, albo obiektów budowlanych których wykonanie mogłoby spowodować wprowadzenie, utrwalenie lub zwiększenie istniejących ograniczeń, uciążliwości, pogorszenie warunków ochrony środowiska, sanitarnych albo bezpieczeństwa ludzi lub mienia na terenach sąsiednich.
Poza sporem jest fakt, iż wykonawca obwałowań i jednocześnie mający w użyczeniu działkę nr 2240/11 oraz właściciel tej działki nie dokonali zgłoszenia zamiaru wykonania obwałowań, nie legitymują się też pozwoleniem na budowę, wydanym przed 1 stycznia 1995 r.
Organ I instancji przyjął, że całe obwałowanie stawu rybnego o wysokości 1,5 m było wykonane w 1995 r. i w związku z tym na podstawie art. 48 prawa budowlanego z 1994 roku nakazał jego rozbiórkę. Organ odwoławczy, po częściowym uzupełnieniu materiału dowodowego /art. 136 Kpa/, nie podzielił ustaleń faktycznych organu I instancji i ustalił, że w roku 1995 doszło jedynie do podwyższenia istniejących już obwałowań o 40 cm, zaś pozostała część /110 cm wysokości/ była wykonana przed 1 stycznia 1995 r.
Fakt ten ustalił na podstawie zeznań świadków Jana R., Bronisława W. i Janusza P. /protokół z rozprawy administracyjnej z dnia 19 czerwca 2000 r./ oraz na podstawie pisma z dnia 14 lipca 2000 r. Mieczysława Z. - właściciela Zakładu Budownictwa Wodnego i Kanalizacji w Ł.-S. (...).
Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że treść zeznań świadków przesłuchanych na tej rozprawie administracyjnej /zgłoszeni przez PZW - Okręg K. - Koło "J."/ nie są sprzeczne z zeznaniami świadków zawnioskowanych przez Zdzisława W. i przesłuchanych przez organ I instancji, jak również z wypowiedzią ww. zawartą w piśmie z dnia 2 lipca 2000 r.
Zdaniem Sądu stwierdzenie organu odwoławczego o braku sprzeczności między zeznaniami świadków jest co najmniej przedwczesne.
Protokoły z przesłuchania świadków Wandy Ś. i Grażyny G. są super lakoniczne, o czym świadczy passus: "wały zostały podwyższone w roku 1995 na wysokość około 1,5 m". Jest to całe zeznanie świadków. Zasadą jest, iż zeznań świadków się nie interpretuje, lecz dokładnie przesłuchuje.
Z takich zeznań nie wiadomo, co faktycznie świadkowie mieli na myśli.
Należało chociażby zapytać czy w roku 1994 istniało w tym miejscu jakieś obwałowanie, a jeżeli tak o jakiej wysokości, albo co mają na myśli mówiąc o podwyższeniu. Zdaniem Sądu pismo Zakładu Budownictwa Wodnego i Kanalizacji z dnia 14 lipca 2000 r., sygnowane przez Mieczysława Z. było niewystarczające, bowiem ww. należało przesłuchać w charakterze świadka.
W konkluzji tego fragmentu Sąd stwierdza, że organ odwoławczy przekroczył granicę swobodnej oceny dowodów i tym samym naruszył art. 80 Kpa.
Przy takich ustaleniach faktycznych organ odwoławczy przyjął koncepcję, że przedmiotem sprawy jest podwyższenie obwałowania dokonane jego zdaniem w roku 1995 i w związku z tym nakazał rozebrać podwyższone obwałowanie o 40 cm na podstawie art. 48 prawa budowlanego z 1994 roku. Nie wypowiedział się co do pozostałego obwałowania o wysokości 110 cm. Zdaniem Sądu taki pomysł można by podzielić tylko wtedy, gdyby rzeczywiście w roku 1994 istniało obwałowanie o wysokości 110 cm, a na jego wykonanie nie było wówczas wymagane pozwolenie na budowę.
Jednakże tego pomysłu nie można obecnie afirmować, gdyż sprawa w takim aspekcie nie została dostatecznie wyjaśniona. Na rozprawie sądowej pełnomocnik organu odwoławczego oświadczył, że postępowanie administracyjne w sprawie obwałowań stawów rybnych wykonanych przed 1 stycznia 1995 r. będzie przedmiotem odrębnego postępowania, które obecnie nie jest prowadzone.
W tym miejscu należy uwypuklić zasadę, iż organ odwoławczy nie może zmieniać zakresu przedmiotu sprawy, gdyż w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem przedmiotu ze sprawą objętą zakresem rozstrzygnięcia przez organ I instancji. Przedmiotem osnowy decyzji organu I instancji było całe obwałowanie o wysokości 1,5 m, zatem w takim zakresie powinna być rozpoznana sprawa przez organ II instancji. w osnowie zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie zamieścił rozstrzygnięcia co do pozostałego obwałowania /110 cm/.
Art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 roku stanowi, że art. 48 tego prawa nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne i do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.
Z tego przepisu klaruje się jasny pogląd, że jeżeli inwestor nie mający wymaganego pozwolenia na budowę, po dniu 31 grudnia 1994 kontynuował wykonawstwo obiektu budowlanego, zatem w takiej sytuacji przedmiotem rozbiórki w trybie art. 48 prawa budowlanego z 1994 roku jest cały obiekt budowlany, a nie jego część wykonana po wejściu w życie nowego prawa budowlanego.
To zapatrywanie ma zastosowanie tylko wtedy, gdy na budowę było wymagane pozwolenie na budowę. Jeżeli wedle przepisów poprzedniego prawa pozwolenie nie było wymagane, natomiast nowe prawo wymaga zgłoszenia np. zamiaru podwyższenia obwałowania, to w takiej sytuacji przedmiotem rozbiórki jest część obwałowania wykonana po 31 grudnia 1994 r. Są to tylko teoretyczne wywody, bowiem stan faktyczny sprawy nie daje podstaw do dokonania subsumpcji stanu faktycznego z konkretnymi przepisami prawa.
Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, że wykazane już uchybienia oraz naruszenie art. 7 i art. 77 par. 1 Kpa, pociąga za sobą kasację zaskarżonej decyzji na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.
O kosztach postępowania sądowego Są orzekł po myśli art. 55 ust. 1 ww. ustawy.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni niżej wymienione wskazówki:
- - uzupełni materiał dowodowy /art. 136 Kpa/ przez przesłuchanie w charakterze świadka Mieczysława Z., ponownie przesłucha świadków wnioskowanych przez skarżącego i strony postępowania na okoliczność czy obwałowanie stawów rybnych było wykonane w 1995 roku, czy tylko podwyższane, a jeżeli podwyższane to o jaką wysokość. Dopuści także na tą okoliczność inne dowody wnioskowane przez strony.
Przy założeniu, że w roku 1995 obwałowanie było tylko podwyższone /tej kwestii Sąd nie przesądza/ ustali czy na obwałowanie tego rodzaju, pod rządem przepisów dotychczasowych było wymagane pozwolenie na budowę /w grę może ewentualnie wchodzić niebezpieczeństwo o jakim mówi Okręgowa Dyrekcja Gospodarki Wodnej w K. w piśmie z dnia 16 lipca 1998 r./.
Dokładne ustalenie i zbadanie tych zasadniczych kwestii pozwoli organowi na podjęcie właściwego rozstrzygnięcia w sprawie.
Co się tyczy innych ewentualności w sprawie, to zostały one zasygnalizowane już przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.