Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 19 czerwca 1998 r. Nr XXXl/172/98 Rada Gminy J. postanowiła sprzedać bez przetargu na rzecz parafii Rzymsko-Katolickiej w J. działkę nr 167/1 o powierzchni 0,19 ha położoną we wsi J., stanowiące własność Gminy J. na podstawie Kw. Nr 56552 z bonifikatą 99 procent w stosunku do ceny ustalonej przez biegłego, z przeznaczeniem na parking pojazdów mechanicznych /par. 11 pkt 1/.
Położenie nieruchomości wymienionej w pkt 1 określa fragment Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J. stanowiący załącznik nr 1 do uchwały oraz wyrys z mapy ewidencyjnej załącznik nr 2 do uchwały /par. 1 pkt 2/. W par. 2 uchwały postanowiono, by środki finansowe uzyskane ze sprzedaży działki wymienionej w par. I przeznaczyć na rzecz Rady Sołeckiej w J. Wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Gminy w J. /par. 3/.
Zgodnie z par. 4 uchwała weszła w życie z dniem jej ogłoszenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy J., tj. z dniem 24 czerwca 1998 r. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ oraz art. 68 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 sierpnia 1998 r. (...) Wojewoda T. stwierdził nieważność tej uchwały. W jego podstawie prawnej powołał art. 91 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym.
Zarzucił jej sprzeczność z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J. Zgodnie z tym planem działka znajduje się w terenie oznaczonym symbolem D18 Ps o ustaleniach "adaptacja terenu i urządzeń byłego SKR na cele magazynowo - składowe dla wsi J. /Z./ np. magazyn nawozów mineralnych".
Par. 1 uchwały narusza zatem przepis art. 2 ust. 1 w zw. z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym cytowanej wcześniej. Art. 2 tej ustawy stanowi bowiem w ust. 1, iż ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Z kolei art. 33 tej ustawy mówi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonania prawa własności.
Skargę na to rozstrzygnięcie do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Rada Gminy J. domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego.
W jej motywach podniesiono, że zgodnie z art. 45 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym podmioty mienia komunalnego samodzielnie decydują o przeznaczeniu składników majątkowych przy zachowaniu wymogów zawartych w odrębnych przepisach prawa. Zdaniem strony skarżącej rozstrzygnięcie nadzorcze rażąco narusza ten przepis, bowiem ogranicza samodzielność gminy.
Dodatkowo Rada podniosła zarzut, że sprzedaż działki nie jest równoznaczna ze zmianą jej przeznaczenia określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nabywca działki musi uzyskać ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
Dopiero na tym etapie bada się zgodność zamierzenia inwestycyjnego z planem. Brak tej zgodności skutkuje odmową wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Sama uchwała nie rodzi żadnych skutków w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Na tym etapie Wojewoda nie mógł decydować o zgodności uchwały z planem. Nadto strona skarżąca podniosła, że gdyby w uchwale nie określono celu na jaki sprzedawana jest działka, to nie nastąpiłoby stwierdzenie jej nieważności. Przemawia to na rzecz poglądu, że na etapie sprzedaży nie powinno badać się przeznaczenia działki w świetle planu.
Wojewoda T. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, z przyczyn które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W polemice ze skargą podniósł, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należą z mocy art. 7 cytowanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do kategorii przepisów gminnych. Jego ustalenia są wiążące a wszelkie odstępstwa stanowią naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 33 tej ustawy.
Na poparcie tych wywodów odwołał się do wyroku tutejszego Sądu z dnia 28 marca 1996 r. SA/Rz 1446/95.
Dodał też, że nadzór Wojewody nad działalnością komunalną sprawowany jest na podstawie kryterium legalności, stąd po jego stronie istnieje obowiązek badania zgodności uchwał ze wszystkimi przepisami prawa. Dotyczy to także celu sprzedaży nieruchomości, który bada się w aspekcie zgodności z planem, jako aktem praw miejscowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa.
Gmina nie jest zwykłą osobą prawną, lecz posiada wiele cech charakterystycznych dla podmiotu prawa publicznego. W konsekwencji jej działalność podlega ściślejszej reglamentacji. Działanie gminy w zakresie publicznoprawnym zawsze wymaga ustawowego umocowania, a jej konstytucyjnie i ustawowo /ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, obecnie gminnym - Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ zagwarantowana samodzielność nie jest absolutna i musi się mieścić w granicach prawa. Do systemu prawa należą również przepisy gminne, a takim jest z mocy przepisu art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jest niekwestionowane przez stronę skarżącą, że cel zbycia nieruchomości gruntowej, na co zezwala uchwała, pozostaje w sprzeczności z postanowieniami Miejscowego Planu zagospodarowania Przestrzennego Gminy J. uchwalonego uchwałą Rady Gminy J. z dnia 30 marca 1992 r. Nr XlX/86/92 ogłoszoną w Dz.Urz. Woj. T. nr 5 poz. 119.
Zakwestionowana zaskarżonym rozstrzygnięciem uchwała postanawia o jej zbyciu nieruchomości gruntowej na rzecz Parafii Rzymsko-Katolickiej w J. w trybie bezprzetargowym i zastosowaniem bonifikaty. Po myśli art. 28 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ zbycie nieruchomości albo jej oddanie w użytkowanie wieczyste następuje w drodze przetargu bądź w drodze bezprzetargowej stosownie do przepisów rozdziału 4, działu II - "Gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność gminy". Przetarg jest przy tym sposobem zasadniczym zbycia takich nieruchomości. /art. 37 ust. 1 ustawy/. Bezprzetargowy tryb sprzedaży, nieruchomości ma charakter wyjątku od zasady i jest możliwy w przypadkach przewidzianych w art. 37 ust. 2 /ustawowa rezygnacja z przetargu/ oraz ust. 3 /zwolnienie z przetargu przez wojewodę i odpowiednio radę gminy w stosunku do nieruchomości spełniającej określone w tym przepisie warunki/.
Zgodnie z postanowieniem art. 67 ust. 1 tej ustawy cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Przy sprzedaży bezprzetargowej cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej, niż jej wartości.
Od zasady tej ustawodawca przewiduje prawne wyjątki, do których należy między innymi możliwość udzielenia przy sprzedaży bonifikaty za zgodą wojewody i odpowiednio rady gminy w przypadkach wymienionych w art. 68 ust. 1 ustawy.
Dla możliwości zastosowania trybu przetargowego, jak i dla zastosowania bonifikaty podstawowe znaczenie ma przeznaczenie nabywanej nieruchomości /np. pod budownictwo mieszkaniowe, realizację urządzeń infrastruktury technicznej lub innych celów publicznych realizowanych przez podmioty, dla których są celami statutowymi i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową, - jeśli idzie o zwolnienie z przetargu, cele budownictwa mieszkaniowego, osobom prowadzącym działalność charytatywną opiekuńczą itp. na cele nie związane z działalnością zarobkową, - jeśli idzie o bonifikatę/.
Wbrew zatem twierdzeniom skargi elementem koniecznym zakwestionowanej uchwały było określenie celu na jaki nabywana była nieruchomość. Skoro cel ten pozostaje w sprzeczności z postanowieniami planu stanowiącego prawo gminne uchwała dotknięta jest istotnym naruszeniem prawa.
Uzasadniało to w świetle przepisu art. 91 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym stwierdzenie jej nieważności przez organ nadzoru.
Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, iż na podstawie prawnej uchwały nie wskazano przepisu uzasadniającego zwolnienie od przetargowego sposobu zbycia nieruchomości.
Z przytoczonych wyżej względów Sąd oddalił skargę w oparciu o przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./