Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20 października 1998 r., (...), Kierownik Urzędu Rejonowego w N. udzielił Krystynie i Janowi B. pozwolenia na wznowienie robot budowlanych przy budowie budynku garażu na działce nr 1182/1 położonej w B. przy ulicy P. Wskazaną decyzję wydał na podstawie art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 104 Kpa.
W motywach tej decyzji przytoczył, iż decyzją z dnia 10 czerwca 1998 r. udzielił Krystynie i Janowi B. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego - wiaty przejazdowej. Inwestorzy w trakcie budowy odstąpili od warunków tego pozwolenia przez zamurowanie z jednej strony bramy wjazdowej, wykonanie dodatkowych drzwi i otworu okiennego i zmianę konstrukcji dachu.
Natomiast lokalizacja budynku nie została zmieniona. W związku z tymi odstępstwami, Kierownik Urzędu Rejonowego w N. wstrzymał roboty budowlane, po czym stosowną decyzją nakazał inwestorom przedłożyć niezbędne dokumenty w celu zalegalizowania zaistniałej samowoli budowlanej. Inwestorzy w dniu 28 września 1998 r. takie dokumenty przedłożyli. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego zastrzeżenia wniosła Janina. zdaniem organu I instancji nie jest obiektem budowlanym, w związku z czym na jego wykonanie nie jest wymagane pozwolenie na budowę.
Wskazane odstępstwa nie naruszają warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
W odwołaniu Janina P. zarzuciła, iż inwestorowie nie budują garażu, lecz zakład przemysłowy w którym projektuje się piec z kominem, okna i inne urządzenia budowlane. Taki stan rzeczy stwarza zagrożenie pożarowe dla budynków umiejscowionych na jej posesji. Zdaniem odwołującej się organ po wstrzymaniu robót budowlanych powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną na spornym gruncie połączoną z oględzinami z udziałem przedstawicieli straży pożarnej, ochrony środowiska, inspekcji pracy. Po przeprowadzeniu takich dowodów organ powinien jednoznacznie ustalić na jaki cel ten obiekt będzie w przyszłości przeznaczony i czy jego istnienie nie będzie uciążliwe dla sąsiadów. Zdaniem odwołującej się wznoszony obiekt spowoduje pogorszenie walorów jej posesji i ograniczy w znacznym stopniu jej prawa jako właściciela nieruchomości sąsiedniej.
Dodała, że małżonkowie B. wybudowali także pojemniki na nieczystości usadowione pod ziemią, które nie mają szczelnego dna, co spowoduje przenikanie do gleby ścieków przemysłowych i innych nieczystości.
Wojewoda T., po rozpatrzeniu omówionego odwołania, decyzją z dnia 5 listopada 1998 r., (...) - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzję wydał na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa.
W uzasadnieniu tej decyzji podzielił ustalenia i wnioski organu I instancji.
Odnosząc się do zarzutu Janiny P. stwierdził, iż budynek garażu na autobus nie będzie miał wpływu na ewentualną możliwość dalszej zabudowy działek sąsiednich.
Przedmiotowy budynek nie jest zaliczany do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi, ani do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska i na tą okoliczność powołał się na rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. /Dz.U. nr 93 poz. 589/.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca Janina P. a działająca przez pełnomocnika adwokata Tadeusza G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego tj. art. 51 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. Podniosła też, iż przedmiotowa inwestycja stwarza też uciążliwość dla działki skarżącej, która sąsiaduje z działką inwestorów. Naruszenie ww. przepisu polega na nie nałożeniu na inwestorów obowiązków wykonania określonych czynności. Nie uwzględniono też wniosków dowodowych skarżącej w zakresie oględzin terenu budowy z udziałem Państwowej Inspekcji Ochrony Środowiska i Straży Pożarnej. Wedle wiedzy skarżącej, to inwestorzy nie są właścicielami gruntu na którym prowadzą budowę i ta okoliczność powinna być sprawdzona w drodze oględzin z udziałem geodety.
Wojewoda T. wniósł o oddalenie skargi i odpierając zarzuty skarżącej wyjaśnił, iż powołany w skardze art. 51 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż dotyczy sytuacji kiedy inwestor nie wykona nałożonych na niego obowiązków o jakich mowa w art. 51 ust. 1 tego prawa. Inwestorzy nałożone na nich obowiązki wykonali.
Z wniosku inwestora, jak również z projektu budowlanego wynika, iż realizowany obiekt jest przeznaczony na garażowanie autobusu.
Gdyby inwestor zamierzał zmienić sposób użytkowania tego obiektu, będzie musiał uzyskać określone przepisami prawa budowlanego stosowne pozwolenie właściwego organu.
Realizowany budynek garażowy nie powoduje uciążliwości dla terenów sąsiednich. Umiejscowiony jest w odległości 5,68 m od granicy z działką skarżącej i w odległości ponad 33 m od budynku mieszkalnego na jej działce.
Zakres dokonanych odstępstw od warunków i pozwolenia na budowę nie wymagał opiniowania, czy też dokonania uzgodnień wynikających z przepisów szczególnych o ochronie przeciwpożarowej, o państwowej inspekcji sanitarnej, czy też o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Inwestorowie są właścicielami działki nr 1182/1 na której realizują budowę przedmiotowego obiektu i wynika to z aktu własności ziemi wydanego przez Przewodniczącego Powiatowej Rady Narodowej w N. (...).
Do wniosku o pozwolenie na budowę garażu dołączyli wyrys i wypis z ewidencji gruntów świadczący o posiadaniu działki.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga jest zasadna, ale tylko z powodu uchybień uwzględnionych przez Sąd z urzędu.
Stronami postępowania administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji są: inwestor, właściciel lub inny dysponent terenu inwestycji oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy sąsiednich nieruchomości /zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 12 maja 1994 r., SA/Ka 2500/93 - Jurysta 1995 nr 12 str. 21-22 z glosą Zbigniewa Kmieciaka/.
Z wyrysu mapy ewidencyjnej wsi B. w skali 1:2000 (...) wynika, iż działka nr 1182/1 na której realizowana jest przedmiotowa inwestycja graniczy z niżej wymienionymi działami:
- - nr 1180 - własność Janiny P.,
- - nr 1185/2- własność Józefa P.,
- - nr 1183 - własność Aleksandra Ch.,
- - nr 1182/2 - własność Jana M.,
- - nr 1049 - własność droga publiczna.
O wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na wznowienie robot budowlanych przy budowie budynku gospodarczego - garażu, organ I instancji nie zawiadomił Józefa P., Aleksandra Ch., Jana M. i zarządcy drogi publicznej (...). Osobom tym ww. organ nie doręczył decyzji z dnia 20 października 1998 r., (...), /wynika to z rozdzielnika oraz braku dowodu doręczenia decyzji tym osobom/. W postępowaniu odwoławczym ww. osoby również nie brały udziału /wynika to z rozdzielnika zaskarżonej decyzji z dnia 5 listopada 1998 r. i braku dowodów doręczenia tej decyzji tym osobom/.
Generalnie można stwierdzić, iż w sprawie o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych ww. osoby w ogóle nie brały udziału.
Pokazane uchybienie procesowe narusza zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym /art. 10 par. 1 Kpa/ oraz art. 61 par. 4 Kpa, który jest jednym ze środków zmierzających do realizacji tej zasady. Z tego ostatniego przepisu explicite /wyraźnie/ wynika, iż organ obowiązany jest z urzędu ustalić jakie osoby mają w danej sprawie przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa, po czym powinien zawiadomić te osoby o wszczęciu postępowania w sprawie i zapewnić im możliwość uczestniczenia w czynnościach poprzedzających wydanie decyzji, doręczyć decyzje z odpowiednim pouczeniem co do środków zaskarżenia.
Naruszenie tej zasady stanowi samoistną podstawę prawną kasacji wydanej decyzji /zob. art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm., nazwanej dalej skrótem ustawa o NSA/ i to niezależnie od tego czy naruszenie miało wpływ na wynik sprawy administracyjnej.
Stosownie do art. 21 ustawy o NSA, sąd administracyjny kontroluje zaskarżona decyzję pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Z dniem 24 grudnia 1997 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw /Dz.U. nr 111 poz. 726/, która w art. 6 stanowi, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy tej noweli. Postępowanie w przedmiotowej sprawie administracyjnej było wszczęte już po wejściu tej noweli w życie, zatem nie ma żadnych wątpliwości, iż przepisy tej noweli powinny być stosowane przez orzekające w sprawie organy administracyjne.
Powołana ustawa zmieniająca wprowadziła do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ art. 36a o następującym brzmieniu:
"ust.
- 1. Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
ust.
- 2. W przypadku naruszenia przepisu ust. 1, właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę".
Zaskarżona decyzja była wydana w 1998 roku, wiec w tym czasie nie było wątpliwości jaki organ był właściwy w sprawach wynikających z tego przepisu. Orzekające w sprawie organy administracji nie wypowiedziały się wyraźnie czy odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę z dnia 10 czerwca 1998 r., (...) były istotne. Tylko domniemywać należy, że skoro wydał postanowienie o wstrzymaniu robot budowlanych /art. 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego z 1994 roku/, a następnie decyzję z art. 51 ust. 1 pkt 2 tego prawa, przeto naruszenie było istotne. W przypadku bowiem nieistotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę, nie ma podstaw prawnych do podejmowania czynności wynikających ze wskazanych przepisów. Prawo budowlane z 1994 roku nie określa pojęcia istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę i w takiej sytuacji organy w uzasadnieniach decyzji powinny w sposób wyczerpujący podać na czym polega istotne odstąpienie i dlaczego uznały tak określone odstąpienie za istotne.
W uzasadnieniach decyzji obu instancji organy nawet nie napomknęły dlaczego w przedmiotowej sprawie nie zastosowały art. 36a ust. 2 prawa budowlanego z 1994 roku. Brak wypowiedzi na ten temat uniemożliwia kontrolę sądową zaskarżonej decyzji, bowiem zachodzą wątpliwości czy wydanie takiej decyzji nie było przedwczesne.
Z przedstawionych względów i na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 29 ustawy o NSA należało orzec jak w punkcie 1 wyroku.
O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł po myśli art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.
Pełnomocnik skarżącej w skardze nie zamieścił żądania w sprawie zasądzenia kosztów zastępstwa /adwokackich/, na rozprawie był nieobecny /prawidłowo zawiadomiony/ i w takiej sytuacji stosownie do art. 109 Kpc w zw. z art. 59 ustawy o NSA roszczenie o zwrot kosztów adwokackich wygasło.
Natomiast jak to już zasygnalizowano na wstępie, zarzuty skarżącej nie są zasadne.
Rodzaj obiektu budowlanego i jego przeznaczenie określa pozwolenie na budowę. W decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. z dnia 10 czerwca 1998 r., (...) wyraźnie stwierdzono, iż pozwolenie na budowę dotyczy budynku gospodarczego /wiaty przejazdowej/ i tego rodzaju inwestycja nie jest inwestycją szczególnie szkodliwą dla środowiska i zdrowia ludzi, jak również inwestycją mogącą pogorszyć stan środowiska /zob. rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998 r. w sprawie określenia rodzaju inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji - Dz.U. nr 93 poz. 589/.
Z tego względu nie były wymagane uzgodnienia lub opinie z organami ochrony środowiska i ze Strażą Pożarną. Z aktu własności ziemi z dnia 19 maja 1973 r., (...), wydanego przez Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. wynika, iż inwestorzy są właścicielami działki nr 1182/1 położonej w B., przeto przysługuje im prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nawiasowo należy nadmienić, iż ta kwestia została już przesądzona w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy dopilnują, aby w postępowaniu uczestniczyły wszystkie osoby mające w tej sprawie przymiot strony.
Rozważą czy odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę były istotne i stosownie do wyniku tych rozważań zadecydują czy kontynuować postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, czy też zachodzą podstawy do przekazania sprawy właściwemu staroście w celu wydania decyzji z art. 36a ust. 2 prawa budowlanego z 1994 roku.
Zdaniem Sądu przy ocenie czy odstępstwa były istotne należy kierować się zasadami przyjętymi w budownictwie.
W tym miejscu należy nadmienić, iż ustawa z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa /Dz.U. nr 106 poz. 668/ wyróżnia organy architektoniczno-budowlane /starosta, wojewoda, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego/ oraz organy nadzoru budowlanego powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, wojewódzki inspektor nadzoru budowlanego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego.
W zmienionym art. 83 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r. określono w sposób taksatywny właściwość powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Zakres właściwości rzeczowej tego inspektora rozszerzono o art. 71 ust. 3 prawa budowlanego z 1994 roku /zob. art. 34 pkt 4 ustawy z dnia 24 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej - Dz.U. nr 12 poz. 136/.
W tym wyliczeniu nie ma art. 36a prawa budowlanego z 1994 roku, zatem sprawy unormowane tym przepisem należą do właściwości właściwego starosty.