Uzasadnienie
Działając na podstawie art. 50 ust. 1 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/ oraz art. 123 Kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. postanowieniem z dnia 5.02.2001 r. (...) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie drogi na dz. nr 541 położonej w gminie P. oraz na dz. nr 953 położonej w gminie D. wykonywanych przez Gminę P., nakładając ten obowiązek na inwestora.
W motywach powołanego wyżej postanowienia organ w oparciu o przeprowadzone w dniu 4.01.2001 r. oględziny na dz. nr 541 położonej w gminie P., stanowiącej własność tej Gminy oraz na dz. nr 953 położonej w gminie D., stanowiącej własność Haliny i Adama B. ustalił, że prowadzone są roboty przy budowie drogi bez wymaganego prawem pozwolenia. W ich wyniku w obrębie dz. nr 953 wytyczono pas z przeznaczeniem na poszerzenie drogi o szerokości około 7,5 m licząc od skraju istniejącej drogi oraz wybrano ziemię z przedmiotowej działki na przestrzeni pasa o długości 32 m i szerokości 7,5 m w celu wyrównania poziomu. Prace te wykonane zostały w grudniu 2000 r., przy czym inwestor nie legitymował się żadną dokumentacją dotyczącą prowadzonych robót.
Następnie organ ten po rozpatrzeniu wniosku Adama B. z powołaniem się na art. 105 par. 1 i art. 104 Kpa decyzją z dnia 26.09.2001 r. (...) umorzył postępowanie dotyczące legalności robót wykonywanych przy drodze relacji D.-M. na dz. nr 541 położonej w gminie P., stanowiącej własność Gminy P. oraz na dz. nr 953 położonej w P., stanowiącej własność Haliny i Adama B., realizowanych przez Gminę P. jako bezprzedmiotowe, z uwagi na zaniechanie ich prowadzenia przez Gminę reprezentowaną przez Burmistrza Miasta P. W uzasadnieniu tej decyzji organ powołując się na oględziny przeprowadzone w dniu 4.01.2001 r. ustalił, że na dz. nr 953 w P. w związku z prowadzonymi przez Gminę robotami zabito paliki w odległości około 7,5 m od skraja istniejącej drogi oraz wybrano z niej ziemię w pasie o długości 32 m. i szerokości 7,5 m. Inwestorem tych robót była Gmina P. reprezentowana przez Burmistrza Miasta P. Po wstrzymaniu tych robót powołanym wyżej postanowieniem Gmina P. zaniechała ich prowadzenia w obrębie dz. nr 953. W tej sytuacji w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, co uzasadnia umorzenie postępowania.
Decyzję tę zaskarżył odwołaniem skierowanym do (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rz. Adam B. wnosząc o jej uchylenie.
W motywach odwołania podnosi on, iż w wyniku zaskarżonej decyzji nastąpiło umorzenie postępowania w sprawie samowoli budowlanej popełnionej przez Gminę P. przy rozbudowie drogi publicznej relacji D.-M., co jest oczywistym naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa. Dalej podkreśla on, że konsekwencją wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych stosownie do art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego jest bądź to wydanie decyzji nakazującej zaniechania dalszych robót bądź nakazanie rozbiórki obiektu lub jego części, albo nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Przepisy wyżej powołanej ustawy nie przewidują innego trybu postępowania, stąd też zaskakująca jest ich interpretacja dokonana przez organ I instancji, który w związku z zastosowaniem się przez inwestora do polecenia wstrzymania robót uznaje dalsze postępowanie administracyjne za bezprzedmiotowe.
Zdziwienie również budzi fakt w związku z dopuszczeniem się samowoli budowlanej na dwóch nieruchomościach, zawężenia zakresu postępowania administracyjnego. Istnieje bowiem wątpliwość czy wstrzymanie robót budowlanych dotyczy tylko części obiektu zlokalizowanego w sąsiedztwie jego działki i jakie są dalsze losy pozostałej części samowolnie budowanego obiektu. W tej sytuacji oczywistym jest, że powołany przez organ art. 105 par. 1 Kpa w sprawie nie znajduje zastosowania. Nie można bowiem uznać, iż postępowanie w sprawie dokonaj samowoli budowlanej stało się bezprzedmiotowe, skoro fakt ten został wykazany, ustalono okoliczności sprawy i osoby odpowiedzialne za jej popełnienie. W tych okolicznościach organ winien był wydać decyzję załatwiającą merytorycznie sprawę co jej istoty, a także spowodować ukaranie winnych jej popełnienia.
Po rozpatrzeniu tegoż odwołania (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rz. działając na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa decyzją z dnia 19.11.2001 r. (...) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy podnosi, iż w okolicznościach sprawy poza sporem pozostaje, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. postanowieniem z dnia 5.02.2001 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie drogi m.in. na dz. nr 953 położonej na terenie Gminy D., wykonywanych przez Gminę P. Żadna ze stron nie zaskarżyła wymienionego wyżej postanowienia, a organ I instancji skorzystał z możliwości jaką stwarza art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i w ciągu 2 miesięcy nie wydał żadnej decyzji, co oznacza, że wycofał się z uprzednio prezentowanych zastrzeżeń. Zakres wykonanych przez inwestora robót nie uprawniał bowiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do podjęcia działania, konsekwencją czego było wydanie przez niego decyzji o umorzeniu postępowania.
Art. 105 Kpa znajduje zastosowanie, gdy prowadzone postępowanie stało się z jakieś przyczyny bezprzedmiotowe. Postępowanie staje się takim, jeżeli nie jest możliwym zrealizowanie celu jaki organ administracji publicznej ma na względzie. Może to nastąpić w związku z brakiem przedmiotu postępowania, utratą przez stronę kwalifikacji niezbędnych do wykonywania uprawnień wynikających z decyzji przy braku odpowiedniego przepisu w akcie normatywnym zawierającym przepisy prawa materialnego, lub gdy ze względu na zaistniałe okoliczności zrealizowanie celu stało się niemożliwe. W rozpatrywanej sprawie ustalono, że do chwili wydania zaskarżonej decyzji Gmina P. nie wykonywała żadnych robót budowlanych, a tylko one stanowić mogą przedmiot postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. W szczególności podkreślić należy, że przepisy Prawa budowlanego nie stwarzają dla organów nadzoru budowlanego uprawnień do rozstrzygania sporów wynikających z zebrania i wywiezienia warstwy ziemi.
Stąd umorzenie postępowania w tej sprawie uznać należy za zasadne i zgodne z prawem. Ubocznie organ odwoławczy zauważa, iż jeżeli wykonane roboty ziemne naruszyły stosunki wodne, to organem właściwym do rozstrzygnięcia tej sprawy są organy samorządowe, a w innym przypadku poszkodowany może dochodzić swoich praw na drodze postępowania cywilnego.
Decyzję tę zaskarżył skargą Adam B., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie jego interesu prawnego, nie wskazując przy tym precyzyjnie kierunku jej weryfikacji.
W motywach skargi podnosi on, iż Gmina P. rozpoczęła roboty budowlane przy budowie drogi bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia. W szczególności na należącą do niego działkę dokonano samowolnego wejścia z robotami ziemnymi, wybrano ziemię przygotowując teren na poszerzenie drogi na obszarze o długości około 32 m i szerokości 8 m. W takiej sytuacji w ocenie skarżącego nie można orzekać o bezprzedmiotowości postępowania, a wręcz przeciwnie winna być wydana decyzja w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którą na inwestora winien zostać nałożony obowiązek przywrócenia terenu do stanu jaki istniał przed podjęciem robót. Odmienne rozstrzygnięcie mija się z prawem, albowiem gdyby uznać bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sytuacji rozpoczętej, a następnie zaniechanej samowoli budowlanej, to jej skutki bezzasadnie obciążałyby osoby trzecie, a nie jej sprawcę.
W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rz. wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a poza tym także z tej, iż brak jest w przepisach Prawa budowlanego stosownego przepisu, który znajdowałby zastosowanie w okolicznościach sprawy. Wyniki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wskazują bowiem na fakt, iż Gmina P. nie wykonała żadnych robót budowlanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona, a podniesione w niej zarzuty nie podważają legalności zaskarżonej nią decyzji. Dodać zaś wypadnie, iż w ramach postępowania sądowoadministracyjnego stosownie do zapisu zawartego w art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd jedynie pod tym kątem dokonuje oceny zakwestionowanego aktu.
W okolicznościach sprawy poza sporem pozostaje, iż Gmina P. nie dysponując pozwoleniem na budowę drogi, ani też zezwoleniem właściciela nieruchomości podjęła roboty ziemne, wybierając ziemię na odcinku o szerokości około 7,5 m i długości 32 m z dz. nr 953 położonej w miejscowości P. stanowiącej własność jak wynika z wypisu z rejestru ewidencji gruntów Haliny i Adama B. Roboty te w pierwszej fazie postępowania administracyjnego organ I instancji zakwalifikował jako roboty budowlane dając temu wyraz w sentencji i uzasadnieniu swojego postanowienia z dnia 5.02.2001 r. (...), wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącego o wstrzymaniu tych robót. Kolejną czynnością tego organu w sprawie było wydanie decyzji z dnia 26.09.2001 r. o tym samym numerze umarzającej postępowanie administracyjne w tej sprawie, wobec zaniechania przez Gminę P. dalszego prowadzenia tych robót, co do których zdaniem tegoż organu nie mają zastosowania przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. i stanowisko to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do zasady podzielił organ II instancji.
W świetle powyższych wywodów zasadniczą sporną o kapitalnym znaczeniu dla wyniku sprawy pozostaje kwestia, czy wspomniane roboty, które ograniczyły się do wybrania ziemi na opisanym wyżej odcinku kwalifikować można jako roboty budowlane, a co za tym idzie, czy podlegają one rygorom przewidzianym w Prawie budowlanym.
Odnosząc się do tego problemu podkreślić należy, że zgodnie z definicją normatywną pojęcia robót budowlanych zawartą w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane przez roboty budowlane należy rozumieć roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego. W żadnym więc razie same wykopy przygotowane pod zamierzoną budowę nie mogą być traktowane jako roboty budowlane, a tym samym brak było podstaw do nakazania ich wstrzymania w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy, na co słusznie zwrócił uwagę organ II instancji w motywach zaskarżonej decyzji. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego /vide: wyrok z dnia 13 października 1999 r. IV SA 1346/97 - nie publ./.
Nie mniej jednak Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie stanowiące o powyższym, które jest specyficznym aktem stanowiącym niejako pierwszą fazę postępowania uregulowanego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego o przejściowym okresie funkcjonowania w obrocie prawnym. Zgodnie bowiem z zapisem zawartym w art. 50 ust. 4 cyt. ustawy traci ono ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, a to oznacza wbrew stanowisku skarżącego, iż po upływie tego okresu nie można w sprawie wydać decyzji w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Tak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 1999 r. IV SA 1031/97 /nie publ./. W zaistniałej zatem sytuacji procesowej jedynym sposobem finalizacji postępowania administracyjnego, prowadzonego w oparciu o przepisy Prawa budowlanego było jego umorzenie.
Ubocznie jedynie należy zauważyć, iż rozstrzygnięcie powyższe nie pozbawia skarżącego ochrony prawnej, albowiem w okolicznościach sprawy najprawdopodobniej mamy do czynienia z sytuacją która podlega reżimowi prawa cywilnego i ochrony swoich uzasadnionych interesów w związku z powyższym skarżący winien ewentualnie dochodzić na drodze postępowania cywilnego, przed sądem powszechnym.
W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, należało orzec jak w sentencji.