Uzasadnienie
Wojewoda Rz., po ponownym rozpatrzeniu odwołania Teresy F., Lesława F. i Wacława F. reprezentowanych przez pełnomocnika w osobie Władysław F. od decyzji Prezydenta Miasta Rz. z dnia 16.10.1997 r., (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Barbarze G. i Kazimierzowi F. pozwolenia na budowę dwóch garaży bliźniaczych, decyzją z dnia 27.11.1998 r., (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wymienioną decyzję wydał na podstawie art. 28, art. 32 ust. 4, art. 34 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 36 ust. 1 i art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa.
W uzasadnieniu tej decyzji przytoczył, iż Prezydent Miasta Rz. decyzją z dnia 16.10.1997 r., (...) zatwierdził projekt budowlany i udzielił Kazimierzowi F. i Barbarze G. pozwolenia na budowę dwóch garaży na działkach nr 1797 i 1802 położonych w Rz. przy ulicy J.O. w obrębie 219.
W odwołaniu Teresa F., Lesław F. i Wacław F. reprezentowani przez pełnomocnika Władysława F. zarzucili, że działka nr 1802 stanowiąca własność inwestora Kazimierza F. obciążona jest ochroną posiadania przejazdu i przechodu w miejscu, gdzie lokalizowany jest garaż. Wojewoda Rz. po rozpatrzeniu tego odwołania decyzją z dnia 15.12.1997 r., (...) utrzymał w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta Rz. z dnia 16.10.1997 r. Na skutek skargi Teresy F., Lesława F., Wacława F. i Władysława F., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15.09.1998 r., SA/Rz 99/98 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Rz. z dnia 15.12.1997 r., (...) i stwierdził, iż organ odwoławczy w swoich rozważaniach pominął kwestię ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, przewidziana w art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego z 1994 r., która między innymi obejmuje badanie czy na skutek określonej inwestycji, należące do Władysława F. działki nr 1799, 1800 oraz 1801 /własność Teresy F., Wacława F. i Lesława F./, będą miały zapewniony dostęp do drogi publicznej.
Sąd również stwierdził, że w tego rodzaju ochronie bierze się pod uwagę interesy prawne i faktyczne osób trzecich. Posiadanie jest stanem faktycznym i z tej racji prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Rz. z dnia 28.10.1993 r. (...) zakazujący Kazimierzowi F., Piotrowi F., Jackowi F. zakłócać i naruszać Władysława F. w posiadaniu przejazdu i przechodu przez działkę nr 593/5 /obecnie nr 1802/ powinien być oceniony na gruncie postanowień art. 5 ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego z 1994 r.
Rozpatrując tą kwestią w aspekcie wyroku NSA z dnia 15 września 1998 r. wiążącego organy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ odwoławczy przeprowadził w dniu 20.11.1998 r. rozprawę administracyjną w terenie z udziałem zainteresowanych stron i na podstawie dowodu z oględzin ustalono, że Teresa F., Lesław F., Wacław F. i Władysław F. mają możliwość fizycznego dojazdu do własnych działek nr 1799, 1800, 1801, obręb 219 terenem działki nr 1777, która zgodnie z ewidencją gruntów stanowi drogę będącą własnością Skarbu Państwa we władaniu Wydziału Gospodarki Komunalnej i Inwestycji Urzędu Miasta Rz. Zabudowywany więc przez Kazimierza F. zachodni pas jego działki nr 1802, obręb 219 garażem nie jest jedyna możliwą trasą dojazdu do działek nr, nr 1799, 1800, 1801 obręb 219. W postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę garażu, Kazimierz F. przedstawił odpis z księgi wieczystej nr 36414 z którego wynika, że jest właścicielem działki nr 593/5 /obecnie nr 1802/, a dział III i IV tej księgi nie zawiera wpisów ograniczających to prawo na rzecz osób trzecich. Wyrok posesoryjny ochraniający posiadanie służebności w procesie budowlanym nie ma istotnego znaczenia nie może ograniczać prawa właściciela do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Naruszenie posiadania służebności może być dochodzone w procesie cywilnym /art. 344, w zw. z art. 352 par. 2 Kc/. Tę zasadę potwierdził w pełni Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 września 1998 r., SA/Rz 99/98.
Inwestorzy ubiegając się pozwolenie na budowę dopełnili wszystkich formalności wynikających z przepisów prawa budowlanego.
Przede wszystkim przedłożyli wykonany przez osobę uprawnioną kompletny projekt budowlany zbliźniaczonych garaży wraz z niezbędnymi uzgodnieniami, dowód dysponowania terenem na cele budowlane na działki nr, nr 1797 i 1802, obręb 219 oraz aktualną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co wypełniło wymagania określone w art. 33 prawa budowlanego z 1994 r. Planowana inwestycja jest zgodna z obowiązującym planem ogólnym zatwierdzonym uchwala (...) Rady Miasta Rz. z dnia 23.06.1992 r. /Dz.Urz. Woj. Rz. nr 9 poz. 109 z dnia 13.10.1992 r./ i z ustaleniami ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Rz. z dnia 5.06.1996 r., (...) i przepisami techniczno-budowlanymi.
Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli i podpisali Teresa F., Wacław F. i Lesław F. i zarzucili, iż na rozprawie administracyjnej w dniu 20.11.1998 r., organ odwoławczy nie dokonał oględzin działki nr 1777, a tylko na podstawie danych z ewidencji gruntów przyjął, iż działka ta stanowi własność Skarbu Państwa. Droga ta na pewnych odcinkach ma szerokość 2,5m, przeto nie może być brana pod uwagę jako dojazd do działek skarżących. Powoływanie się Kazimierza F. na odpis z księgi wieczystej nr 36414 z którego wynika, że jest właścicielem działki nr 593/5 /obecnie nr 1802/ i nie ma w tej księdze wpisów ograniczających to prawo na rzecz osób trzecich, nie powinno mieć znaczenia w sprawie, ponieważ zostały dostarczone dowody, że zapis w Biurze Notarialnym został przez Kazimierza F. sfałszowany, co można stwierdzić w księdze wieczystej ojca skarżących Marcina. Wyrok Sądu Rejonowego, organy powinny respektować.
Dojazd do działki 595/2 jest posiadłością rodzinną i jest prawnie uregulowany. Wskazywanie dojazdu do działek skarżących przez działkę drogową nr 1777 nie jest logiczne, bo nie uwzględnia planowania przestrzennego i rozbudowy miasta Rz.
Obecnie toczy się postępowanie egzekucyjne dotyczące wybudowanych garaży i pozornej rozbudowy budynku mieszkalnego na szlaku służebnym do działek skarżących. Skoro istnieje prawo zapewniające ochronę przechodu i przejazdu, więc powinno być przez Sąd wyegzekwowane.
Powołując się na te zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 1 marca 1999 r. skarżący dodatkowo, acz ogólnie zasygnalizowali, iż działka Kazimierza F. obciążona jest służebnością drogi koniecznej i Prezydent Miasta Rz. zignorował wyrok sądu powszechnego.
Kazimierz F. rozpoczął budowę garaży na szlaku tej służebności i w ten sposób chce skarżącym zamknąć całkowicie drogę dojazdową do ich działek. Droga którą wskazuje organ odwoławczy nie posiada nawierzchni utwardzonej, a jej gabaryty są zmienne i nie przekraczają 2m szerokości. Droga publiczna, a o takiej jest mowa w par. 14 ust. 2 dla zespołu budynków jednorodzinnych nie może być mniejsza niż 5m.
Taka droga powinna posiadać pas dla pieszych i spełniać warunki bezpiecznej jazdy dla pojazdów straży pożarnej i pojazdów obciążonych towarem.
Z drogi o której mówi Wojewoda korzystają tylko współwłaściciele tej drogi i gdy przejeżdżali tą drogą zostali wezwani przez współwłaścicieli do zaniechania przejazdów.
Wojewoda P. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Dodatkowo przytoczył, że poruszone przez skarżących kwestie dotyczące nieprawidłowości przy zakładaniu ksiąg wieczystych dla działek będących własnością inwestorów wspomnianych garaży nie mogą być badane przez organy budowlane, bo do tego nie są kompetentne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargi nie są zasadne.
W literaturze prawniczej przyjmuje się, iż w zakres ochrony osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ nie wchodzą interesy prawne lub faktyczne ze sfery stosunków cywilnoprawnych, które są chronione przez odpowiednie instytucje prawa cywilnego /zob. Stanisław Jędrzejewski - Proces budowlany, Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz 1995 r. str. 40-41/.
Z tego względu wyrok posesoryjny z 1993 roku przywracający Władysławowi F. naruszone posiadanie służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr 1802, nie może podważać prawa inwestora Kazimierza F. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Posiadacz służebności może dochodzić ochrony wyłącznie na drodze procesu cywilnego.
Taki też pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 lipca 1969 r. III CRN 462/68 - OSPiKA 1970 z. 7-8 poz. 157 w którym stwierdził, iż posiadaczowi nieruchomości lub służebności przysługuje roszczenie z art. 347 Kc o wstrzymanie budowy, realizowanej także na podstawie pozwolenia na budowę.
Notabene poruszona kwestia została już przesądzona poprzednim wyrokiem /kasacyjnym/ Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 1998 r., SA/Rz 99/98 i wyrażona wówczas ocena prawna stosownie do art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, zwana dalej skrótem ustawa o NSA, była wiążąca dla organu ponownie rozpatrującego sprawę oraz dla Sądu.
Ponownie należy powtórzyć, iż w postępowaniu administracyjnym inwestor Kazimierz F. przedstawił odpis z księgi wieczystej nr 36414 z dnia 17.11.1997 r., z którego wynika, iż jest właścicielem działki nr 593/5 /obecne oznaczenie - działka nr 1802/, zaś działy III i IV nie zawierają żądnych wpisów ograniczających to prawo.
Trafne jest stanowisko organu odwoławczego, iż organ administracji nie jest władny badać czy wpis prawa własności w księdze wieczystej odpowiada stanowi rzeczywistemu, bowiem jest to kwestia cywilnoprawna i może być dochodzona w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Skarżący nie przedłożyli dowodu podważającego prawo własności Kazimierza F. do działki nr 1802, ani dowodu, iż przysługuje im ograniczone prawo rzeczowe obciążające ww. działkę.
Organ odwoławczy przeanalizował sprawę w aspekcie ochrony osób trzecich o jakiej mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 i ust. 2 pkt 1 prawa budowlanego z 1994 roku i stanowisko organu w tej materii należy podzielić, aczkolwiek z nieco inną motywacją.
Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu powołanych przepisów obejmuje m.in. zapewnienie nieruchomościom sąsiednim dostępu do drogi publicznej.
Chodzi tu przede wszystkim o relacje inwestor - osoba trzecia, którą z reguły są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości graniczących z nieruchomością inwestora. Z mapy ewidencyjnej (...) wynika, że działki skarżących nr, nr 1801, 1800 i 1799 w ogóle nie graniczą z działką inwestora Kazimierza F. oznaczoną nr 1802. W takim stanie rzeczy przedmiotowa inwestycja realizowana na działce nr 1802 nie ma związku z kwestią zapewnienia skarżącym dostępu do drogi publicznej. Z mapy tej wynika też, iż działka skarżącego Lesława F. nr 1799 graniczy z działką inwestorki Barbary G. nr 1797. Projektowany na tej ostatniej działce garaż ma być umiejscowiony w znacznej odległości od działki skarżącego Lesława F. Działka Barbary G. nie jest obciążona żadnym prawem na rzecz działki 1799 i jest to kwestia niesporna, nie podnoszona przez skarżących. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu prawa budowlanego nie może być utożsamiana z ustanowieniem drogi koniecznej.
Tego rodzaju ochrona ma miejsce tylko wtedy, kiedy projektowana inwestycja narusza prawa właściciela nieruchomości sąsiedniej.
Skoro działki inwestorów /1797 i 1802/ nie są obciążone żadnym prawem na rzecz działek skarżących, tudzież zamierzona inwestycja nie narusza praw skarżących /rzeczowych lub obligacyjnych/, a tytuł posesoryjny /ochraniający posiadanie służebności/ nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie administracyjnej, przeto nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów skarżących.
W motywach zaskarżonej decyzji podniesiono, iż działki skarżących mają dostęp do drogi oznaczonej jako działka nr 1777 i stanowiącej własność Skarbu Państwa, czego skarżący nie negowali, ale zarzucili, iż jest to droga dla nich nieodpowiednia. Zarzut ten zdaniem Sądu nie może uzasadniać stanowiska, iż skarżącym w takim przypadku przysługuje przejazd przez cudzą nieruchomość bez tytułu prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 52 ust. 2 ustawy o NSA dopuścił z urzędu dowód z akt Sądu Rejonowego w Rz. (...) na okoliczność co jest przedmiotem tej sprawy i czy jest prawomocnie zakończona.
Z wniosku skarżących z dnia 29.07.1991 r. wynika, iż przedmiotem tej sprawy jest zasiedzenie służebności drogowej przez działkę inwestora Kazimierza F. Powyższa sprawa przez długi okres czasu pozostawała w zawieszeniu i nie jest zakończona.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że jeżeli inwestor w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wykaże w sposób niewadliwy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to okoliczność, iż przed sądem powszechnym zawisła jest sprawa cywilna dotycząca tego prawa, nie stanowi przeszkody do udzielenia pozwolenia na budowę /zob. wyrok NSA z dnia 9 marca 1992 r. IV SA 1394/91 - ONSA 1993 Nr 4 poz. 86.
Jest to pogląd zasadny również na gruncie art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego z 1994 roku, bowiem powołany przepis jest odpowiednikiem art. 29 ust. 5 prawa budowlanego z 1974 roku.
Przepisy te mutatis mutandis mają taką samą treść.
Wychodząc poza granice skargi Sąd sprawdził również czy zostały spełnione wymogi przewidziane w art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2, art. 34 ust. 1, 2 i 3, art. 35 ust. 1 i 2 prawa budowlanego z 1994 roku. Inwestorzy Barbara G. i Kazimierz F. uzyskali pozytywną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą garaż bliźniaczy /dwa boksy/ na działkach nr, nr 593/5 i 593/4, obręb 203 położonych w Rz. przy ulicy J.O., obecnie działki te są oznaczone numerami 1802 i 1797 (...).
W decyzji tej stwierdzono, iż jest ważna do dnia 31.12.1999r. Wniosek inwestorów w sprawie pozwolenia na budowę wpłynął do organu przed tą datą. Projekt budowlany opracowała osoba mająca uprawnienia do projektowania.
Integralną częścią projektu budowlanego jest plan zagospodarowania działek nr, nr 1797 i 1802. Projekt budowlany, został pozytywnie uzgodniony z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowych w Rz., a także z innymi jednostkami.
Skoro więc, jak to wykazano, zaskarżona decyzja prawa nie narusza, zatem na podstawie art. 27 ust. 1 powołanej już ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym należało skargi oddalić.