Uzasadnienie
We wniosku opatrzonym datą 12.10.2000 r., który wpłynął do kancelarii Starostwa Powiatowego w J. w dniu 13.10.2000 r., Stefania A. żądała wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzja z dnia 7.10.1998 r., (...) /nie wskazała organu, który ją wydał/ udzielającą Dariuszowi Cz. pozwolenia na budowę suszarni na działkach nr 581 i 582 położonych w P. oraz na budowę odcinka linii energetycznej nn zasilającej suszarnię.
W motywach wniosku podała, że nie została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu w powyższej sprawie, chociaż zamieszkuje najbliżej wybudowanej suszarni. Do dnia 4.10.2000 r. nie wiedziała, że właściciel suszarni posiadał pozwolenie na budowę ww. obiektu. Dodała, że wprawdzie działka na której wybudowano suszarnię bezpośrednio nie graniczy z jej działką, ale te działki rozdziela wąski 12 metrowy pas gruntu należący do Michała H. Mimo tego obiekt suszarni znajduje się w odległości około 20 m od jej budynku mieszkalnego.
Suszarnia funkcjonuje całą dobę, zainstalowane w niej urządzenia emitują hałas. Hałas zwiększają także ciągniki, którymi dowożony jest do suszarni rzepak, pszenica, a obecnie kukurydza. W roku 2000 w suszarni zamiast oleju napędowego zaczęto używać węgla i w związku z tym czad przedostaje się do jej domu. Taki stan rzeczy wpływa negatywnie na jej zdrowie, bowiem choruje na astmę.
Od 9 lat po przejściu na emeryturę przebywa w P. od wczesnej wiosny do końca października każdego roku. Dom w którym zamieszkują jest jej domem rodzinnym, który wespół z mężem wyremontowali. Natomiast w okresie zimowym zamieszkują w S., gdzie przed przejściem na emeryturę pracowali.
Starosta J., po rozpatrzeniu tego wniosku decyzją z dnia 10.11.2000 r., (...) odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia 7.10.1996 r., (...), na mocy której udzielono Elżbiecie i Dariuszowi Cz. pozwolenia na budowę wiaty konstrukcji stalowej wolnostojącej według projektu architektoniczno-budowlanego o pow. zabudowy 128,5 m2, kubaturze 578 m3 dla potrzeb suszarni ziarna typu "Drzewicz M851" oraz odcinka linii energetycznej nn kablowej ze słupa nr 61 do projektowanego złącza zasilającego urządzenia technologiczne, położonej na działkach nr, nr 581 i 582 w P. Wskazaną decyzję wydał na podstawie art. 145 par. 1, art. 147, art. 149 par. 3 i art. 150 Kpa.
W uzasadnieniu decyzji m.in. przytoczył, że we wniosku Stefania A. wymieniła decyzję z 1998 r., ale faktycznie pozwolenie na budowę wiaty konstrukcji stalowej /suszarni/ było wydane w 1996 r. Wniosek o wznowienie postępowania złożyła w terminie 1 miesiąca od dnia w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania. Budynek mieszkalny wnioskodawczyni znajduje się w odległości 30 m od suszarni. Działki rozdziela działka nr 593/2 o szerokości około 15 m, która stanowi własność Michała H. W dniu wydawania pozwolenia na budowę, klasyfikację obiektów szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi określało rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13.05.1995 r. /Dz.U. nr 52 poz. 284/.
Według tej klasyfikacji suszarnie ziarna nie zaliczały się do inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i ludzi, jak również do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska i ludzi.
Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. O interesie faktycznym można mówić wówczas, gdy podmiot żądający ochrony nie może wskazać naruszenia konkretnego przepisu prawa, ale uważa, ze rozstrzygnięcie jest nieracjonalne, niewłaściwe, stwarzające niewygody i zagrożenia. Osoba posiadająca interes faktyczny, a nie prawny nie jest stroną postępowania administracyjnego.
Zdaniem organu I instancji wnioskodawczyni w sprawie o pozwolenie na budowę suszarni nie miała interesu prawnego, czyli nie mogła być stroną tego postępowania. Z tego względu należało odmówić wznowienia postępowania w ww. sprawie. Organ I instancji zaznaczył, iż odrębną sprawą jest wprowadzenie przez Elżbietę i Dariusza Cz. zmian czynnika opałowego, jak również odstąpienie od warunków wydanego pozwolenia na budowę. W tych kwestiach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. prowadzi osobne postępowanie administracyjne.
W odwołaniu Stefania A. zarzuciła, że postępowanie zostało przeprowadzone przez organ I instancji z naruszeniem zasad proceduralnych, bowiem inwestycja stwarza pogorszenie warunków dla otoczenia, przede wszystkim negatywnie wpływa na nieruchomość stanowiącą jej współwłasność.
Zdaniem odwołującego się powinna być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę suszarni. Skoro bez swej winy nie brała udziału w tym postępowaniu, zatem jej wniosek o wznowienie postępowania powinien być rozpatrzony w inny sposób.
Wojewoda P. decyzją z dnia 19.01.2001 r., (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i podzielił ustalenia i wnioski organu I instancji.
W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca Stefania A., nie wskazując kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji zarzuciła, że na początku sierpnia 2000 r. złożyła skargę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. na uciążliwość suszarni.
W dniu 22.09.2000 r., organ nadzoru budowlanego przeprowadził kontrolę suszarni i w trakcie tej kontroli skarżąca dowiedziała się, że Dariusz Cz. dostarczył organowi pozwolenie na budowę z dnia 7.10.1998 r., (...), wydane przez Wójta Gminy. Zaraz po tej kontroli złożyła u Starosty J. wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. decyzją. Wcześniej organ doręczył jej pismo z dnia 22.09.2000 r. w którym podano, iż Dariusz Cz. nie posiada pozwolenia na budowę suszarni. Z decyzji organu I instancji wynika, że "pojawiło się inne zezwolenie z 1996 r.", a tamto zostało wycofane /dołączam kopię/". Organy obu instancji nie wyjaśniły sprawy wydania dwóch pozwoleń na budowę /z 1996 r. i 1998 r./ tego samego obiektu. Na mapie ewidencyjnej nie jest uwidoczniona suszarnia.
Wojewoda P. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Postępowanie wznowieniowe o jakim mowa w art. 145 i n. Kpa składa się z dwóch faz tj. z fazy wstępnej i fazy merytorycznej. W fazie wstępnej, organ administracji publicznej wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania /art. 149 par. 3 Kpa/ m.in. wtedy, gdy podanie o wznowienie złożyła osoba, która nie ma w konkretnej sprawie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa.
W literaturze jak również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, iż organ odmawia wznowienia postępowania, jeżeli brak przymiotu strony jest oczywisty tzn. wynika wprost z twierdzeń zawartych w podaniu, jeśli zaś zachodzą w tej kwestii wątpliwości, to wówczas organ na podstawie art. 149 par. 1 Kpa powinien wydać postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego i wyjaśnić tą kwestię w fazie merytorycznej /zob. Eugeniusz Mzyk - Wznowienie postępowania administracyjnego, Wyd. Zachodnie Centrum Organizacji Sp. z o.o. w Z.-G., Zielonej Góra 1994 r., str. 49-50 oraz wyrok NSA z dnia 7.02.1986 r., II SA 2247/85, nie publikowany, powołany przez ww./.
Pogląd ten motywowano charakterem fazy wstępnej, która de facto ogranicza się do badania przyczyn formalnych, a nie merytorycznych.
Sąd in merito ten pogląd podziela.
Orzekające organy założyły, że skoro nieruchomość skarżącej nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością inwestorów, a projektowana inwestycja /suszarnia/ nie jest szkodliwa dla środowiska i zdrowia ludzi /nie jest wymieniona w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. - Dz.U. nr 52 poz. 284 - obowiązywało w dacie wydania pozwolenia na budowę w 1996 r./, zatem skarżąca nie miała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa, nie mogła być stroną postępowania w tej sprawie. Warto w tym miejscu nadmienić, iż działkę skarżącej od działki inwestorów rozdziela inna działka o szerokości około 15 m i jest to okoliczność bezsporna.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego z reguły przyjmuje się, że stronami postępowania w sprawach o wydanie pozwolenia na budowę są: inwestor, właściciel lub inny dysponent terenu inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości.
/zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 1994 r., SA/Ka 2500/93 - Jurysta 1995 nr 12 str. 21-22/. Reguła ta zdaniem Sądu nie jest absolutna, przede wszystkim nie może w każdym przypadku odnosić się do inwestycji o charakterze przemysłowym lub usługowym, które mogą emitować zanieczyszczenia do środowiska lub wytwarzać nadmierny hałas. Tego rodzaju oddziaływanie może obejmować również nieruchomości nie graniczące bezpośrednio z nieruchomością na której zaprojektowana została taka inwestycja. Przedstawiona argumentacja znajduje ewidentne wsparcie w treści art. 28 Kpa.
Interes prawny w znaczeniu przywołanego przepisu jest pojęciem zaliczonym do kategorii prawa materialnego w szerokim tego słowa znaczeniu i wynikać może z różnych gałęzi prawa /np. z prawa cywilnego, finansowego itd./.
Chodzi tu jednakże o interes prawny, który bezpośrednio dotyczy sfery prawnej określonego podmiotu /zob. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 9/96 - ONSA 1997 Nr 3 poz. 102/.
Skarżąca w podaniu o wznowienie postępowania, eksponuje okoliczność, iż obecnie istniejąca suszarnia wytwarza nadmierny hałas i zanieczyszcza środowisko. W tym miejscu należy nadmienić, że jeżeli przyczyną hałasu lub zanieczyszczania środowiska jest samowolna zmiana procesu technologicznego w trakcie użytkowania inwestycji, to wówczas tego rodzaju zmiany nie mają związku z wydanym pozwoleniem na budowę i mogą być przedmiotem osobnej sprawy dotyczącej usunięcia przyczyn ponadnormatywnych emisji zanieczyszczeń, czy hałasu. W sprawie o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany ocenia projektowaną inwestycję na tle przedstawionej przez inwestora dokumentacji budowlanej.
Skoro w podaniu o wznowienie postępowania skarżąca podkreśla swój interes prawny i podaje na czym on polega, zatem w fazie wstępnej nie było możliwości wykluczyć w sposób oczywisty interesu prawnego skarżącej z art. 140 Kc lub z przepisów dotyczących ochrony środowiska i ludzi, przeto ta kwestia powinna być rozważona w fazie merytorycznej.
Z przedstawionych względów i na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1-3, art. 29 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.
Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględnią wskazówki Sądu zamieszczone w niniejszym uzasadnieniu, a ponadto zapewnią udział w sprawie wszystkim stronom z postępowania zwykłego /lub ich następcom prawnym/.
Zarzut skarżącej podniesiony w odwołaniu oraz w skardze, iż na tą samą inwestycję /budowa wiaty konstrukcji stalowej wolnostojącej dla potrzeb suszarni ziarna typu "Drzewicz M851" oraz odcinka linii energetycznej/ były wydane 2 pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm., obecnie t.j. Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/, nie znajduje potwierdzenia w zebranym przez organy materialne dowodowym, zaś skarżąca na powyższą okoliczność nie przedstawiła miarodajnych dowodów.