Uzasadnienie
Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie postanowieniem z dnia 18 maja 1995 r. / SA/Rz 461/95/ wstrzymał wykonanie decyzji dyrektora Izby Skarbowej w (...) z dnia 31 stycznia 1995 r. /IS-II-732/1/90/93/95/ orzekającej w przedmiocie określenia wysokości podatku dochodowego od Zakładów Porcelany Elektrotechnicznej "Z." w B. za okres od 1 czerwca do 31 grudnia 1992 r. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zgodnie z art. 201 par. 2 Kpa dopuszczalne jest wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w razie prawdopodobieństwa wyrządzenia skarżącemu szkody przez jej wykonanie lub utrudnienia dochodzenia praw przed sądem. Wykazane we wniosku strony skarżącej, to jest Zakładów Porcelany Elektrotechnicznej "Z.", okoliczności dotyczące opóźnień w realizacji kontraktów zagranicznych i krajowych oraz zamierzeń inwestycyjnych, związane z wykonaniem decyzji przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, czyniły zasadnym wstrzymanie jej wykonania.
Izba Skarbowa w (...) pismem procesowym z dnia 31 maja 1995 r. wniosła o uchylenie tego postanowienia, podając w uzasadnieniu, iż strona skarżąca pismem z dnia 16 lutego 1995 r. /DN/1429/95/ zwróciła się do Izby Skarbowej z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Izba Skarbowa postanowieniem z dnia 10 marca 1995 r. /IS-II-732/1/10/95/, działając na podstawie art. 201 par. 1 Kpa, odmówiła wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zdaniem Izby Skarbowej, wydanie w tej samej sprawie odmiennego postanowienia powoduje pozostawanie w obrocie dwu sprzecznych ze sobą postanowień.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na tle opisanej wcześniej sytuacji faktycznej wyłaniają się dwie istotne kwestie prawne. Pierwszą z nich jest zajęcie stanowiska co do samej dopuszczalności zmiany bądź uchylenia postanowienia sądu administracyjnego orzekającego na podstawie art. 201 par. 2 Kpa o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji; drugą zaś jest potrzeba zajęcia stanowiska co do kompetencji sądu administracyjnego w zakresie orzekania o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w razie odmowy takiego wstrzymania przez właściwy organ administracji na podstawie art. 201 par. 1 Kpa.
Pierwsza kwestia może stanowić podstawę poglądu, że przepisy działu VI Kpa, dotyczące zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego, nie zawierają unormowań komplementarnych. Zgodnie z art. 211 Kpa w sprawach nie uregulowanych w dziale VI stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Zawarte w art. 211 Kpa odesłanie daje sposobność do rozważenia odpowiedniego zastosowania w konkretnym wypadku przepisu art. 359 Kpc, wedle którego postanowienia nie kończące postępowania w sprawie mogą być uchylane lub zmieniane wskutek zmiany okoliczności sprawy, chociażby były zaskarżone, a nawet prawomocne. Powołany przepis może być podstawą do podziału postanowień sądu administracyjnego na kończące postępowanie /zamykające drogę do wydania wyroku/ oraz nie kończące postępowania /nie zamykające drogi do wydania wyroku/. Do pierwszej kategorii można zaliczyć chociażby postanowienia o odrzuceniu skargi, umorzeniu postępowania, odmowie przywrócenia terminu do wniesienia skargi, do drugiej zaś - postanowienie o zawieszeniu postępowania bądź wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Jeżeli postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji nie kończy postępowania w sprawie, to zgodnie z dyspozycją art. 359 Kpc w związku z art. 211 Kpa może być zmienione lub uchylone tylko wskutek zmiany okoliczności sprawy.
Strona skarżąca, wnosząc do Izby Skarbowej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w związku ze złożoną skargą do Sądu, utrzymywała, iż wykonanie decyzji przed wydaniem orzeczenia przez Sąd zakłóci płynność finansową, spowoduje trudności w realizacji wymagalnych płatności oraz opóźnienie realizacji zawartych kontraktów z odbiorcami krajowymi i zagranicznymi /wniosek z dnia 16 lutego 1995 r. w aktach administracyjnych/. Argumentację strony skarżącej uwzględnił Sąd, orzekając o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.
Wniosek Izby Skarbowej o uchylenie tego postanowienia Sądu nie zawierał żadnego argumentu, który sugerowałby zmianę okoliczności faktycznych po stronie skarżącego, uzasadniających to żądanie.
Jako warunek uzasadniający zmianę lub uchylenie postanowienia nie kończącego postępowania w sprawie przyjmuje art. 359 Kpc "zmianę okoliczności sprawy". Z tego ogólnego sformułowania wynika, że chodzi tu o wszelkie zmiany w okolicznościach faktycznych sprawy, jak również w zakresie obowiązujących przepisów prawnych, uzasadniające wydanie postanowienia odmiennej treści niż postanowienie, które zostało wydane uprzednio. Bez takiej zmiany sąd nie może zmienić ani uchylić swego postanowienia, nie może uczynić tego nawet wówczas, gdy jego poprzednia ocena okoliczności sprawy była błędna, jeśli okoliczności te nie uległy zmianie. Jest to pogląd najdalej idący, zgodzić się jednak trzeba co do dopuszczalności zmiany omawianego postanowienia w przypadku błędnej oceny okoliczności sprawy przez sąd /por. B. Dobrzański, M. Lisiewski, Z. Resich, W. Siedlecki: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, tom I, Warszawa 1975, s. 562-563/.
Dotychczasowe uwagi prowadzą do wniosku, iż żądanie przez Izbę Skarbową zmiany postanowienia NSA z dnia 18 maja 1995 r. było chybione w świetle brzmienia art. 359 Kpc., przepis ten bowiem w sposób stanowczy określa przesłanki weryfikacji postanowień nie kończących postępowania w sprawie; przesłanki te w konkretnym wypadku nie wystąpiły.
Druga spośród wymienionych na początku kwestii prawnych dotyczyła zajęcia stanowiska co do kompetencji sądu administracyjnego w zakresie orzekania o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w razie odmowy takiego wstrzymania przez właściwy organ na podstawie art. 201 par. 1 Kpa. Wniesiona do sądu administracyjnego za pośrednictwem właściwego organu skarga na decyzję nie ma mocy suspensywnej, co oznacza, że samo skorzystanie przez uprawniony podmiot z tego środka prawnego nie powoduje samo przez się wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji. Przepis art. 201 par. 1 Kpa uprawnia organ administracji państwowej do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji przed przekazaniem skargi do sądu administracyjnego na wniosek strony lub z urzędu. Treść omawianego przepisu stwarza organom administracji dwie możliwości. Pierwsza polega na przesłaniu do sądu administracyjnego skargi wraz z odpowiedzią bez zajmowania jakiegokolwiek stanowiska odnośnie do wykonalności zaskarżonej decyzji.
W tym wypadku sąd na wniosek strony lub z urzędu władny będzie orzec o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji /art. 201 par. 2 Kpa/. Druga z możliwości polegać będzie na wydaniu przez organ przed przesłaniem skargi do sądu postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji.
Organ administracji zatem nie ma obowiązku wydawania pozytywnego lub negatywnego postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji; co więcej, wydanie przez organ postanowienia negatywnego /o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji/ jest zbyteczne, skoro wniesienie skargi, jak już była o tym mowa, nie ma mocy suspensywnej. Wydane na podstawie art. 201 par. 1 Kpa przez organ administracji państwowej postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie jest wiążące dla sądu administracyjnego i nie wyłącza kompetencji tego sądu do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 201 par. 2 Kpa. Akceptacja odmiennej tezy prowadziłaby do naruszenia suwerennych uprawnień sądu.
W tym stanie rzeczy nie można podzielić poglądu Izby Skarbowej, jakoby w tej samej sprawie funkcjonowały w obrocie prawnym dwa rozstrzygnięcia odmienne w treści. Wydanie przez Sąd postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji pozbawiło skutków prawnych wcześniejsze negatywne postanowienie organu, które, jak już wcześniej powiedziano, nie powinno być w ogóle wydawane.
Okazja sprzyja przypomnieniu, iż zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa NSA zarówno podstawowe zasady praworządności, jak i zasada ostrożności procesowej nakazują organom administracji daleko idącą wstrzemięźliwość w realizacji decyzji ostatecznych w administracyjnym toku instancji przed upływem 30-dniowego terminu do wniesienia skargi do NSA /por. Z. Janowicz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa-Poznań 1995, s. 479/.
Wyłożone powody były przyczyną oddalenia wniosku, nie znajduje on bowiem podstaw w art. 359 Kpc. w związku z art. 211 Kpa.