Uzasadnienie
Uchwałą z dnia 26 lutego 1998 r. (...) Rada Miejska w Ł. ustaliła wysokość bonifikaty od opłat z tytułu wieczystego użytkowania nieruchomości gruntowych. W jej podstawie prawnej odwołała się do art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ i art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 15 poz. 741/. W par. 1 ust. 1 uchwały Rada wyraziła zgodę na udzielenie bonifikaty od opłat rocznych nieruchomości gruntowych oddanych w wieczyste użytkowanie osobom fizycznym i wykorzystywanych na cele mieszkaniowe.
W ustępie 2 tegoż przepisu określono wysokość bonifikaty do 50 procent ustalonej opłaty rocznej z tytułu wieczystego użytkowania nieruchomości gruntowej przez osoby określone w ust.
- 1. Jej wykonanie zlecono Zarządowi Miasta /par. 2/. W par. 3 postanowiono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu poprzez rozplakatowanie.
W dniu 18 marca 1998 r. Wojewoda Rz. wszczął postępowanie nadzorcze w stosunku do tej uchwały, o czym poinformował Radę do rąk jej Przewodniczącego i Burmistrza Miasta. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 kwietnia 1998 r. (...) Wojewoda Rz. stwierdził nieważność uchwały opisanej wyżej. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art. 85 ust. 1, art. 86 i art. 91 cytowanej ustawy o samorządzie terytorialnym i art. 74 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W jego motywach podniósł, że par. 1 uchwały rażąco narusza art. 74 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami powołanej wyżej, albowiem pomija zawarte w nim ograniczenie podmiotowe. Przepis ten może mieć zastosowanie do osób fizycznych, których dochód miesięczny na jednego członka rodziny nie przekracza 50 procent średniego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatni kwartał roku poprzedzającego rok, za który opłata ma być wnoszona, ogłaszanego przez Prezesa GUS.
Skargę na to rozstrzygnięcie złożył imieniem Gminy Miasta Ł. Burmistrz tego Miasta, upoważniony uchwałą Rady z dnia 10 czerwca 1998 r. (...), którą postanowiła ona wnieść skargę. W skardze wniesiono o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając mu rażące naruszenie przepisu art. 18, art. 85, art. 91 ustawy o samorządzie terytorialnym i art. 74 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.
W uzasadnieniu skargi zakwestionowano pogląd wyrażony w rozstrzygnięciu nadzorczym dowodząc, iż krąg podmiotów uprawnionych do korzystania z bonifikaty określa ustawa o gospodarce nieruchomościami art. 74 ust.
1. Rada powołując się na ten przepis dokonała jedynie jego konkretyzacji poprzez ustalenie wysokości bonifikaty przysługującej tym podmiotom. Wykonawczy charakter przepisów uchwały czynił zbędnym powoływanie w jej treść brzmienia art. 74 ust. 1, poprzez wymienienie podmiotów, do których bonifikata ma zastosowanie. Powołanie w podstawie prawnej uchwały art. 74 ust. 1 dowodzi, że jej adresatami są podmioty wymienione w tym przepisie. Czyni to bezzasadnym zarzuty zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Rz. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.
W jej uzasadnieniu ponowił argumenty zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Pogłębiając je podniósł, że użytego w par. 1 uchwały sformułowania "osób fizycznych" nie można utożsamiać z pojęciem osób fizycznych, których dochód nie przekracza 50 procent średniego miesięcznego wynagrodzenia. Używając pierwszego z tych pojęć i odnosząc do tego kręgu bonifikatę, Rada wyraziła swą wolę, odmienną od woli ustawodawcy, który w art. 74 ust. 1 wyraźnie i odmiennie sprecyzował krąg podmiotów objętych bonifikatą. Samo powołanie tego przepisu w podstawie prawnej uchwały nie jest wystarczające do przyjęcia, wobec odmiennego brzmienia par. 1, że odnosi się on do osób wymienionych w tym właśnie przepisie ustawy.
Nadto w uchwale, choć jest przepisem gminnym nie powołano art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy samorządowej, zbędnie natomiast wymieniono art. 18 ust. 1.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie jest uzasadniona, albowiem uchwała, której nieważność stwierdza zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze została wydana z istotnym naruszeniem prawa.
Przepis art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741, zwanej dalej ustawą/, powołany w jej podstawie prawnej stanowi, że osobom fizycznym, których dochód miesięczny na jednego członka rodziny nie przekracza 50 procent średniego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej za ostatni kwartał roku poprzedzającego rok, za który opłata ma być wnoszona ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego udziela się bonifikaty od opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości, jeżeli nieruchomość jest przeznaczona lub wykorzystywana na cele mieszkaniowe.
Bonifikata ta, jak wynika z brzmienia przepisu, a w szczególności użycia słowa "udziela się" ma charakter obligatoryjny. Właściciel gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste jest zobowiązany do udzielenia bonifikaty, jeżeli spełnione zostaną ustanowione tym przepisem przesłanki warunkujące jej udzielenie.
Udzielenie bonifikaty, czyli opustu /odstępstwa/ od ustalonej opłaty na rzecz użytkownika wieczystego spełniającego warunki ustawowe ma charakter aktu indywidualnego, do spełnienia którego właściwy jest - w przypadku, gdy oddana w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowa stanowi własność gminy - zarząd gminy.
Przesądza o tym zapis art. 11 i art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy. Przepis art. 11 przewiduje bowiem, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów ustawy oraz ustaw odrębnych organem reprezentującym gminę w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest zarząd gminy.
Z kolei przepis art. 25 ust. 1 stanowi, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje zarząd gminy. Z definicji gospodarowania tym zasobem zawartej w art. 25 ust. 2, odsyłającym do art. 23 wynika, że w obrębie tego pojęcia mieści się między innymi wykonywanie czynności określonych w art. 23 ust. 1 pkt 5, tj. związanych z naliczaniem należności za nieruchomości udostępnione z zasobu /gminy/ oraz prowadzeniem windykację tych należności. Z uwagi na fakt, że w art. 74 ust. 1 ustawodawca, wprowadzając obowiązek udzielenia bonifikaty odstąpił od ustalenia jej wysokości, pozostawiając to uprawnienie właścicielowi, nie ma - w ocenie Sądu - przeszkód, by rada gminy, jako organ uchwałodawczy i nadzorczy nad zarządem gminy określiła maksymalną wysokość bonifikaty udzielanej przez zarząd.
Uchwała rady w tej mierze adresowana do jej wykonawcy - zarządu gminy - mieć będzie charakter aktu prawotwórczego kierownictwa wewnętrznego, stąd wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, nie będzie kreować prawa gminnego.
Zaskarżona uchwała, choć podjęła z powołaniem się na art. 74 ust. 1 ustawy przepisowi temu nie odpowiada. Jej par. 1 wyraża zgodę na udzielenie bonifikaty podmiotom nie objętym dyspozycją art. 74 ust. 1, bowiem jako te podmioty wskazuje osoby fizyczne, którym oddano w wieczyste użytkowanie nieruchomości gruntowe wykorzystywane na cele mieszkaniowe.
Jak już wspomniano i co zasadnie podnosi Wojewoda, zakres podmiotowy art. 74 ust. 1 jest inny, obejmuje bowiem użytkowników wieczystych o dochodach w ustawie określonych. Niezależnie od tego uchwała wymaga, by nieruchomość była wykorzystywana na cele mieszkaniowe, podczas gdy art. 74 ust. 1 równorzędnie traktuje przesłankę oddania w użytkowanie wieczyste na cele mieszkaniowe, jak i wykorzystywania nieruchomości na cele mieszkaniowe używając przy ich wymienieniu słowa lub - /"jeżeli nieruchomość jest przeznaczona lub wykorzystywana na cele mieszkaniowe"/.
I wreszcie, wspomniany przepis uchwały /par. 1/ wyraża zgodę na udzielenie bonifikaty, podczas gdy jej udzielenie /co wyżej wywiedziono/ jest obowiązkiem właściciela, niezależnym od jego woli.
Nie może Sąd przyjąć za uzasadniające pogląd skargi twierdzenia, iż Wojewoda niewłaściwie ocenił intencje Rady, która chciała uchwałą objąć podmioty wymienione w art. 74 ust. 1 ustawy.
Zarówno organ nadzoru jak i Sąd kontrolując legalności uchwał organów gminy bierze pod uwagę ich brzmienie, a nie intencje uchwałodawcy, a przy interpretacji kontrolowanych uchwał kieruje się przede wszystkim regułami wykładni językowej, w tym także regułą nie przypisywania interpretowanym zwrotom znaczenia innego od tego, jakie mają równokształtne terminy w naturalnym języku potocznym.
Brzmienie ocenianego par. 1 unieważnionej przez organ nadzoru uchwały wyklucza możliwość nadania mu takiej treści, jaka byłaby zgodna z twierdzeniem skargi i intencją jej twórców.
Nadmienić przy tym wypadnie, że wszelkie akty prawotwórcze, w tym także akty kierownictwa wewnętrznego organów gmin winny być formułowane w sposób zrozumiały i jednoznaczny możliwie wykluczający różnorodną interpretację.
Skoro - co wywiedziono wcześniej - unieważnioną uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem prawa materialnego, Sąd na zasadzie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, oddalił skargę, jako nieuzasadnioną.
Zasądzenie kosztów na rzecz Wojewody, czego domagał się on w odpowiedzi na skargę, wyklucza art. 55 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że Sąd orzeknie zwrot kosztów na rzecz skarżącego od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności.