Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] r, H.S. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z wnioskiem o nakazanie rozbiórki budynku [...] i [...] silosów stalowych, wybudowanych przez Z. i M. P. na działce nr [...], stanowiącej współwłasność H.S. i M. i Z.P. W uzasadnieniu wniosku podał, że M.P., poprzednik prawny małżonków P., uzyskała [...] r. decyzję w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku [...], na którą to budowę zgodę wyraził współwłaściciel H.S.. Budowa tego obiektu nie tylko, że nie została rozpoczęta w ciągu [...] lat od daty wydania pozwolenia, ale faktycznie nigdy nie została rozpoczęta, ani zakończona. Z. i M.P. w latach [...] wybudowali, bez pozwolenia na budowę, budynek gospodarczy, składający się z garażu [...] -stanowiskowego oraz poddasza użytkowego przeznaczonego do przechowywania [...] i [...] silosy stalowe, do przechowywania [...].
Na budowę w/w obiektów nie wyraził zgody współwłaściciel nieruchomości H.S.. W związku z powyższym żądanie dokonania rozbiórki wskazanych obiektów, w ocenie wnioskodawcy, znajduje uzasadnienie w przepisie art. 48 Prawa budowlanego.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], pierwotnie udzielał wnioskodawcy informacji, że postępowanie w tej sprawie zostało już zakończone a sprawa wyjaśniona, aby ostatecznie, w wyniku wniesionego przez H.S. zażalenia na bezczynność, wydać decyzję administracyjną w sprawie. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) odmówił wydania decyzji nakazującej M. i Z. P. rozbiórkę obiektów budowlanych: budynku [...] i [...] silosów stalowych, wybudowanych na działce nr [...]. Organ ustalił, że po zakończeniu budowy inwestor, zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zawiadomił Starostwo Powiatowe w [...] o zakończeniu budowy i uzyskał potwierdzenie przyjęcia tego zawiadomienia. Potwierdzenie przyjęcia zawiadomienia 0 zakończeniu budowy zawiera informację, że obiekt zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę, nr [...] r. wydanego przez Naczelnika Gminy [...].
H.S. wniósł od tej decyzji odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podnosząc, że podstawowym motywem odmowy wydania pozytywnej decyzji było przyjęcie przez Starostwo Powiatowe potwierdzenia odbioru zawiadomienia inwestorów o zakończeniu budowy obiektów z dnia [...] r., jak również wzmianka w piśmie Starostwa z dnia [...] r., że obiekty zrealizowano na podstawie pozwolenia na budowę Gminy [...] r. Organ I instancji nie zwrócił uwagi na to, że budowa, licząc od [...] r., realizowana była nieprzerwanie ponad [...] lat na podstawie nieważnego pozwolenia na budowę, jak również, że wybudowano inny obiekt, nieprzewidziany w pozwoleniu na budowę. Odwołujący się zwrócił uwagę na uchybienia Starostwa jak i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w[...], mające mieć miejsce przy realizacji tej inwestycji, a mianowicie:
Starostwo nie dysponuje dokumentacją architektoniczno-konstrukcyjną wraz z mapą sytuacyjno-wysokościową i planem zagospodarowania terenu, powołana w piśmie Starostwa z dnia [...] r. mapa geodezyjno-wykonawcza nie jest mapą właściwą ponieważ jest to mapa do celów opiniodawczych, w której nie wykazano działki nr [...] i podpisu geodety,
Starostwo nie dysponuje dziennikiem budowy, mimo, że małżonkowie P. w piśmie z dnia [...] r. informują o jego złożeniu w tym Starostwie, nadzór budowlany winien skontrolować, czy Starostwo przejęło od inwestorów dokumentny wymienione w ich piśmie z dnia [...] r. i czy organ ten na bieżąco kontrolował tę budowę.
Zdaniem odwołującego się, organ całkowicie pominął udokumentowane zarzuty i twierdzenia zawarte we wniosku z dnia [...] r.
H.S. wyraził opinię, że zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jak i Starostwo Powiatowe tolerowali i nadal tolerują wykazaną samowolę budowlaną. Jednocześnie wniósł, aby Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przed rozpoczęciem oceny zasadności odwołania wydelegował pracownika w celu skontrolowania dokumentacji budowlanej przedmiotowej inwestycji, znajdującej się w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego i w Starostwie w[...], jak również w celu dokonania wizji lokalnej tej inwestycji w[...], co byłoby ze wszechmiar celowe i konieczne.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, na podstawie akt sprawy organ odwoławczy ustalił, że budynek [...] oraz [...] silosy zlokalizowane na działce nr [...], użytkowane są na podstawie przyjętego przez Starostwo Powiatowe [...] zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektów. W przeprowadzonym przez Starostwo postępowaniu administracyjnym stwierdzono, że przedmiotowe obiekty wybudowano na podstawie decyzji nr [...] r. o pozwoleniu na budowę. Nie ma zatem podstaw do wydania nakazu ich rozbiórki. Ocena i badanie prawidłowości przyjmowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zawiadomień o zakończeniu budowy obiektów budowlanych nie należy do kompetencji organu nadzoru budowlanego.
H.S. złożył na tą decyzję skargę do NSA podtrzymując w całości swoje zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący nie podzielił stanowiska organów nadzoru budowlanego, jakoby przyjęcie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego uniemożliwiało nadzorowi budowlanemu prowadzenia postępowania przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego, tj. sprawdzenia istnienia lub nieistnienia samowoli budowlanej i wydania w tej sprawie merytorycznej decyzji. W ocenie skarżącego zrealizowane obiekty zostały wybudowane na podstawie już nieważnego pozwolenia na budowę, a nadto, wybudowano zupełnie inny obiekt, nieprzewidziany w pozwoleniu na budowę.
Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej wnosząc o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Szczecinie z w a żył, co następuje:
Z mocy art. 85 i art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) w miejsce Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Szczecinie utworzony został z dniem 1 stycznia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który właściwy jest do rozpoznawania skarg wniesionych przed tą datą do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie w sprawach, w których postępowanie nie zostało zakończone.
Podstawą faktyczną dokonanego przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia w sprawie stało się stwierdzenie, że wobec przyjęcia przez Starostwo Powiatowe w [...] zawiadomienia z dnia [...] r. o zakończeniu budowy budynku [...] oraz [...] silosów zlokalizowanych na działce nr [...], brak jest podstaw do wydania nakazu ich rozbiórki. Stanowisko to organy uzasadniły nie posiadaniem kompetencji do oceny i badania prawidłowości przyjmowania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zawiadomień o zakończeniu budowy.
Celem zbadania prawidłowości stanowiska prezentowanego przez organy obu instancji, wobec nie wskazania w obu decyzjach przepisu wyłączającego uprawnienia organów do podjęcia czynności kontrolnych w zakresie zbadania legalności będącej przedmiotem sprawy inwestycji, konieczne stało się poddanie analizie treści Rozdziału 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) stanowiącego o organach budowlanych i ich kompetencjach.
W art. 83 ust. 1 i 3 w/w ustawy wyszczególnione zostały, enumeratywnie kompetencje, przynależne na zasadzie wyłączności, właściwym organom nadzoru budowlanego. Przepis ten wskazuje wprost przepisy, w oparciu o które, organy nadzoru budowlanego są kompetentne wydawać orzeczenia w pierwszej i drugiej instancji. Nie oznacza to jednak, że rola organów nadzoru budowlanego polega wyłącznie na podejmowaniu rozstrzygnięć w oparciu o wskazane wyżej upoważnienie.
W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ustawodawca zdecydowanie wyżej statuował pozycję organów nadzoru budowlanego w stosunku do organów architektoniczno-budowlanych. Znajduje to uzasadnienie w szczególnej roli jaka została powierzona organom nadzoru budowlanego w zakresie czuwania nad realizacją i użytkowaniem szeroko rozumianych inwestycji budowlanych i to zarówno pod kątem ich prawidłowości w sensie technicznym jak i legalności prawnej.
Odzwierciedla to przepis art. 84 ust. 1 cyt. ustawy, który stanowi, że do zadań organów nadzoru budowlanego należy (m.in.) kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. W myśl art. 84a ust. 1 pkt 1 tej ustawy, kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego:
- 1) badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień,
- 2) sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego (art. 84a ust. 2).
Są to kompetencje niezależne od tych, związanych z bezpośrednią kontrolą nad działalnością organów architektoniczno-budowlanych, o których mowa w art. 84 ust. 1 pkt 2 i art. 84b.
Tak szerokie umocowanie oraz zadania jakie prawodawca przewidział dla organów nadzoru budowlanego, daje im legitymację nie tylko do wydawania rozstrzygnięć wymienionych w art. 83 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego, ale również do czuwania nad przestrzeganiem i stosowaniem przepisów budowlanych w pełnym tego słowa znaczeniu.
Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w zakresie posiadanych kompetencji organy nadzoru budowlanego obu instancji nie podjęły wszelkich możliwych kroków w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy.
H.S. składając wniosek z dnia [...] r. wskazał na nieprawidłowości, które jego zdaniem, miały miejscy przy realizowaniu i przyjęciu przez Starostwo Powiatowe w [...] zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku [...] i [...] silosów stalowych. Jednym z zarzutów podniesionych w odwołaniu z dnia [...] r. stało się zrealizowanie przez inwestorów – Z. i M. P. obiektu innego, niż przewidziany w pozwoleniu na budowę z dnia 9 lipca 1987 r. Nadto, skarżący nie dysponując dowodami na potwierdzenie swoich spostrzeżeń i wniosków, niejako naprowadził organy na dowody, po przeprowadzeniu których, potwierdzenie miałyby znaleźć jego zarzuty. W odwołaniu zawarł również wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentacji budowlanej znajdującej się w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] i Starostwie Powiatowym [...], jak i wniosek o przeprowadzenie dowodu z oględzin.
Tymczasem, organy nadzoru budowlanego, nie podejmując w istocie żadnych czynności, które mogły zweryfikować twierdzenia wnioskodawcy, opierając się li tylko na przyjęciu zgłoszenia zakończenia robót budowlanych przez Starostwo Powiatowe w [...] w dniu [...] r., zakończyły postępowanie administracyjne wydając zaskarżone decyzje. Ze zgromadzonych akt postępowania administracyjnego wynika, że nie przeprowadzono wnioskowanych przez skarżącego dowodów z dokumentów jak i dowodu z oględzin.
Nie przesądzając o tym, czy zrealizowana budowa budynku gospodarczego została wykonana zgodnie z posiadanym pozwoleniem na budowę oraz czy organ architektoniczno-budowlany dopełnił swych obowiązków przy przyjmowaniu zawiadomienia o zakończeniu budowy, brak reakcji organów nadzoru budowlanego na sygnały wskazujące na samowolę budowlaną i nie podjęcie chociażby podstawowych czynności zmierzających do zweryfikowania stanowiska prezentowanego przez skarżącego, nie można uznać za należyte wyjaśnienie sprawy. Tym samym należało stwierdzić, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a., które to przepisy nakładają na organy administracji publicznej obowiązek dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów administracji i wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego.
Mając powyższe na uwadze, uznając że decyzje naruszają przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.