Uzasadnienie
Decyzją z dnia 18 lipca 2001 r. (...) wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ Starosta Powiatowy w P. uchylił swą decyzję (...) z dnia 2.10.2000 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę Elżbiecie, Przemysławowi i Janowi D. sześciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych o czterech lokalach mieszkalnych każdy, w zabudowie szeregowej, na nieruchomości nr ewid. 113/50 do 113/53 w M., gm. D. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. w wyniku przeprowadzonej wizji lokalnej w dniu 16.02.2001 r. postanowieniem, (...) z dnia 19.02.2001 r. wstrzymał ww. inwestorom prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej położonych na terenie działek o nr ewid. 113/50 do 113/53 przy ul. T. w M., ponieważ prowadzone roboty w sposób istotny odbiegały od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę tj.: "w części środkowej budynku szeregowego od strony północno-wschodniej, od strony działek nr ewid. 113/70, 113/71 i 113/45 samowolnie zmieniono wielkość i wysięg balkonów poprzez wykonanie dodatkowych ścian poprzecznych o wysięgu 2,60 m na pełną wysokość dwóch kondygnacji od poziomu parteru do poziomu stropu nad pierwszym piętrem."
Decyzją (...) z dnia 28.02.2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nałożył na Elżbietę, Przemysława i Jana D. obowiązek doprowadzenia robót budowlanych na budowie tych budynków do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym i otrzymanym pozwoleniem na budowę.
Zdaniem Starosty, wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. ww. decyzją z dnia 28.02.2001 r. stanowi dla organu administracji architektoniczno-budowlanej podstawę do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo Budowlane, ponieważ świadczy o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę co nie było poprzedzone uzyskaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.
Od powyższej decyzji w imieniu inwestora Jana D. odwołanie wniósł ustanowiony przez niego pełnomocnik adwokat Dariusz S. Zarzucił w nim organowi I instancji:
1/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie, że nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, podczas gdy zarówno charakter odstępstw, jak i okres trwania stanu niezgodności z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę - nie uzasadniał jej uchylenia 2/ naruszenie przepisów proceduralnych tj.:
- - art. 7 oraz art. 77 Kpa - poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że w chwili wydawania zaskarżanej decyzji istniał stan naruszenia
- - art. 9 Kpa - poprzez zaniechanie poinformowania stron o okolicznościach faktycznych i procesowych, które miały wpływ na podjęcie przedmiotowej decyzji
- - art. 10 Kpa - poprzez zaniechanie obowiązku umożliwienia wypowiedzenia się stron co do zebranych dowodów i materiałów.
Podnosząc powyższe uchybienia wniósł o uchylenie zaskarżanej decyzji w całości i umorzenie postępowania.
Zdaniem pełnomocnika z powyższym rozstrzygnięciem organu administracji architektoniczno-budowlanej nie sposób się zgodzić.
Organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych we własnym zakresie opierając się w całości na dowodzie z dokumentu, jakim jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., który dokonał wizji lokalnej na prowadzonej budowie w dniu 16.02.2001 r.
W związku z tym organ I instancji nie wziął pod uwagę stanu sprawy istniejącego w dacie wydania zaskarżanej decyzji, lecz hipotetyczny stan rzeczy ustalony przez inny organ w dniu 16.02.2001 r.
W konsekwencji Starosta Powiatowy w P. nie ustalił niezbędnych przesłanek zastosowania art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego, tj. istotnych odstępstw od projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę.
Warunkiem zastosowania tego przepisu jest zgodnie z utrwalonymi poglądami nauki i orzecznictwa ustalenie zamiaru kontynuacji budowy pomimo istnienia odstępstw.
Organ I instancji nie umożliwił osobom uprawnionym z tytułu decyzji o pozwoleniu na budowę wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Strony nie były informowane o warunkach faktycznych i prawnych będących podstawą wydania zaskarżanej decyzji, a przed jej wydaniem nie miały, możliwości ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego.
W efekcie doszło do wydania decyzji szkodliwej społecznie, albowiem w dacie wydania tej decyzji nie istniały już odstępstwa od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę polegające na: wykonaniu ścian poprzecznych o wysięgu 2,60 m na pełną wysokość dwóch kondygnacji od poziomu parteru do poziomu stropu nad pierwszym piętrem.
Nie istniał tym samym zamiar inwestora kontynuacji budowy z zachowaniem opisywanych odstępstw. Inwestor w krótkim czasie po wykonaniu balkonów w sposób odbiegając od zatwierdzonego projektu dokonał stosownej korekty doprowadzając roboty budowlane do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem i otrzymanym pozwoleniem na budowę. Świadczy o tym pismo inwestora do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 15.05.2001 r.
W tym stanie rzeczy nie istniała w dniu wydania zaskarżonej decyzji sytuacja opisana w dyspozycji art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Z. decyzją z dnia 22 sierpnia 2001 r. (...) wydaną na podstawie art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa /t.j. Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071/ utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał argumentację organu I instancji wskazując dodatkowo, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie albowiem art. 36a ust. 2 ustawy prawo budowlane stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Dokonanie takiego odstępstwa skutkuje uchyleniem przez organ administracji budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę - po podjęciu działań przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy. Wydanie przedmiotowej decyzji przez organ administracji budowlanej jest konsekwencją postępowania przeprowadzonego nadzór budowlany. Fakt, że organ I instancji nie umożliwił wypowiedzenia się stronom co do zebranych dowodów i materiałów, jest naruszeniem przepisów proceduralnych, lecz nie mającym wpływu na rozstrzygnięcie. Jedynym warunkiem uzasadniającym uchylenie decyzji w trybie art. 36a ust. 2 ustawy prawo budowlane jest istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce i wynika z wydanych przez organ nadzoru budowlanego decyzji.
Nie zgadzając się z zaprezentowanym stanowiskiem pełnomocnik Jana D. zaskarżył decyzję ostateczną, podnosząc te same zarzuty co w odwołaniu oraz wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości, ewentualnie stwierdzenie ich niezgodności z prawem.
W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu. Zdaniem skarżącego istota hipotezy art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego sprowadza się do tego, że następuje istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Chodzi tu o takie odstąpienie od projektu lub innych warunków, które ma charakter trwały i wiąże się z zamiarem kontynuacji budowy.
W konsekwencji podstawą wydania decyzji o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być kategoria zdarzeń o charakterze historycznym lecz tylko i wyłącznie stan faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji w trybie art. 36a Prawa budowlanego.
Ratio legis omawianego przepisu nie polega bowiem na rozliczeniu i sankcjonowaniu inwestora za nieistniejące /skorygowane we własnym zakresie/ błędy, lecz na eliminowaniu przypadków niekontrolowanego procesu budowlanego.
Starosta Powiatowy w P. nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego budowy opierając się wyłącznie i bezpodstawnie na nieaktualnych ustaleniach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., który to organ nie jest kompetentny do prowadzenia postępowania i wydania decyzji w trybie art. 36a Prawa budowlanego.
Organy obu instancji zatem rażąco naruszyły prawo poprzez:
- - zaniechanie ustaleń faktycznych w przedmiocie istnienia odstępstw od warunków i ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę, co doprowadziło do przyjęcia fikcyjnego stanu istnienia istotnych odstępstw od wymogów określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę,
- - błędnej interpretacji art. 36a Prawa budowlanego, polegającej na przyznaniu, że jakiekolwiek, choćby chwilowe, odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę skutkować muszą nieuchronnie wydaniem decyzji o uchyleniu tego pozwolenia,
- - organ I instancji naruszył ponadto art. 9 i art. 10 Kpa uniemożliwiając przeprowadzenie w ramach postępowania przed tym organem korekty ustaleń faktycznych, w szczególności poprzez wykazanie, że imputowane skarżącemu odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę nie istnieją.
Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącego dodał, iż decyzją z 14.11.2001 r. Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z 28.02.2001 r. wydaną w trybie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane a zatem odpadła również formalna podstawa zaskarżonej decyzji, albowiem nie ma decyzji stwierdzającej istnienie istotnych odstępstw od projektu i wydanego pozwolenia na budowę na które w swej decyzji powoływały się organy administracji architektoniczno-budowlanej.
Odpowiadając na skargę Wojewoda Z. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W sprawie niesporne jest, iż skarżący jako inwestor dopuścił się w procesie realizacji budowy, na którą posiadał zezwolenie wydane przez Starostę Powiatowego z dnia 2.10.2000 r. (...) istotnych odstępstw polegających na zmianie w części środkowej budynku od strony północno - wschodniej wielkość i wysięg balkonów przez wykonanie dodatkowych ścian poprzecznych o wysięgu 2,60 na pełną wysokość dwóch kondygnacji od poziomu tarasu parteru do poziomu stropy nad I piętrem.
Postanowieniem z dnia 19.02.2001 r. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 123 Kpa, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie wyżej opisanych budynków mieszkalnych objętych ww. pozwoleniem na budowę.
Następnie decyzją z dnia 28.02.2001 r. (...) wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ oraz art. 104 Kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał inwestorom doprowadzenie wykonanych robót na budowie tych budynków do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym i otrzymanym pozwoleniem na budowę z dnia 2.10.2000 r. (...) w terminie do dnia 30.03.2001 r. oraz uzyskania pozwolenia na ich wznowienie.
Jak wynika z twierdzeń strony skarżącej których strona przeciwna nie zakwestionowała, inwestorzy wykonali ww. nakaz i w dacie wydania przez organ I instancji decyzji opartej na art. 36a ust. 2 ustawy Prawa budowlanego, uchylającej pozwolenie na budowę odstępstwa te były usunięte.
Organ odwoławczy przyznał również w swej decyzji, że organ I instancji uchybił przepisowi art. 10 Kpa, lecz - jego zdaniem - nie miało to wpływu na wynik sprawy albowiem decydujące znaczenie ma tu sam fakt zaistnienia istotnego odstępstwa od projektu zatwierdzonego pozwoleniem na budowę co stanowi przesłankę do zastosowania art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Z akt postępowania wynika również, iż postanowieniem z 5.04.2001 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Sz. zawiesił postępowanie w sprawie odwołania inwestorów od ww. decyzji z 28.02.2001 w sprawie nakazu doprowadzenia wykonanych robót na budowie ww. budynków w zabudowie szeregowej do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę, zaś decyzją z 14.11.2001 r. (...). Następnie ZWINB uchylił ww. decyzję z 28.02.2001 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z uzasadnieniem, iż w świetle zgromadzonych akt sprawy zachodzi podejrzenie, że roboty budowlane rozpoczęto przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 2.10.2000 r.
Powyższe okoliczności sprawy - zdaniem Sądu - przemawiają za uwzględnieniem skargi. Nie są i nie mogą być przedmiotem rozpatrywanej sprawy kwestie, o których mowa w opisanej wyżej decyzji z 14.11.2001 r. (...). Przedmiotem skargi jest decyzja uchylająca na podstawie art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane wydane pozwolenie na budowę, która na okoliczności te się nie powołuje i nie stanowiły one podstawy do wydania.
Okoliczności tej sprawy, zdaniem Sądu - nie dawały podstaw do zastosowania art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane.
Należy zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, iż przesłanką do zastosowania tego przepisu jest stwierdzenie istnienia odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i wydanego pozwolenia na budowę wskazujące na zamiar inwestora kontynuacji budowy z tymi odstępstwami. Krótkotrwałe odstępstwa, będące wynikiem błędów lub innych zdarzeń nie wypełniają hipotezy tego przepisu.
Podstawą decyzji o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę może być wyłącznie stan faktyczny istniejący w dacie wydania takiej decyzji.
Skoro w dacie wydania zaskarżonej decyzji przez organ I instancji odstępstw tych już nie było albowiem inwestor już usunął /zgodnie z wydanym przez organ nadzoru budowlanego nakazem/ brak jest podstaw faktycznych i prawnych do zastosowania tego przepisu. Wprawdzie inwestor nie wykonał nakazu uzyskania zezwolenia na wznowienie robót budowlanych, ale jest to kwestia odrębna, która nie ma znaczenia dla rozpatrywanej sprawy.
Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, iż wystarczające dla zastosowania przez nie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego wystarczają ustalenia organu nadzoru budowlanego i wydane postanowienie w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Są to odrębne postępowania.
Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić taki automatyzm między art. 50 i art. 51 a art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego nadałby temu ostatniemu przepisowi inną treść, np. odesłałby wprost do przepisów art. 50 i art. 51.
Jeśli tego nie uczynił to uznał, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji opartej na art. 36a ust. 2 w wyniku wszczętego postępowania musi ustalić, czy zachodzą przesłanki do zastosowania tego przepisu, tzn. czy w dacie wydawania decyzji mają miejsce odstępstwa o których mowa w hipotezie tego przepisu.
W świetle powyższej konkluzji postępowanie administracyjne w tej kwestii powinno być przeprowadzone z zachowaniem wszelkich zasad postępowania, wśród których zasada wynikająca z art. 10 Kpa ma bardzo istotne znaczenie i naruszenie tego przepisu, co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce, miało też istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem przemawia za uwzględnieniem skargi. Tym bardziej, że decyzja organu nadzoru budowlanego z dnia 28.02.2001 r. wydana w trybie art. 50 i art. 51 prawo budowlane została następnie decyzją ZWINB z 14.11.2001 r. uchylona a zatem odpadła również wskazywana przez organy obu instancji formalna podstawa wydana przez nie decyzji opartej na art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego.
W świetle powyższych okoliczności i rozważań skargę uznać należy za zasadną, co z mocy art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.