Uzasadnienie
Starosta Powiatowy w P. decyzją z dnia 13 lipca 2001 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił Elżbiecie i Tadeuszowi K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego wraz z garażem i przyłączami technicznymi.
Odwołanie od tej decyzji wniósł Józef H. podnosząc, że Tadeusz K. bez pozwolenia na budowę wykonał poważne roboty ziemne /nawiózł kilkadziesiąt wywrotek gliny, wykonał inwestycje kanalizacyjne/ naruszając bez pozwolenia stosunki gruntowo-wodne, co wpłynęło na obniżenie wartości jego działki, ponieważ została pozbawiona naturalnego odpływu wód opadowych.
Wojewoda Z. decyzją z dnia 21 września 2001 r., na podstawie art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa i art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./, uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę.
Ze względu na zarzut zawarty w odwołaniu, że roboty budowlane związane z przyłączem kanalizacyjnym zostały wykonane bez pozwolenia na budowę organ odwoławczy zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o dokonanie wizji lokalnej w celu potwierdzenia, względnie wykluczenia wskazanych robót, co do których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę.
W dniu 28.08.2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości i potwierdził, że na działce nr 24/41 położonej przy ul. K. w M. inwestor rozpoczął budowę budynku mieszkalnego na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Rozpoczęcie robót budowlanych w czasie, kiedy decyzja nie była ostateczna powoduje bezprzedmiotowość postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, w tym postępowania odwoławczego zgodnie z treścią art. 105 par. 3 Kpa. Sprawa powinna być rozpatrzona przez uprawniony organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 83 ustawy Prawo budowlane.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Elżbieta i Tadeusz K. podnieśli, że otrzymali 13.07.2001 r. pozwolenie na budowę. Po uprzednim złożeniu oświadczenia kierownika budowy i zgłoszeniu rozpoczęcia prac budowlanych, otrzymali dziennik budowy w dniu 30.07.2001 r. i zgodnie z projektem rozpoczęli prace budowlane.
Skarżący podnieśli, że do chwili obecnej nie zostały wykonane żadne prace związane przyłączem kanalizacyjnym. Starostwo Powiatowe w P. nie zawiadomiło skarżących o wniesieniu odwołania, co uniemożliwiło im podjęcie działań związanych ze wstrzymaniem budowy. Nieobecność skarżących w dniach 15.08.-20.09.2001 r. spowodowała, że nie brali udziału w postępowaniu odwoławczym.
Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że wniesienie odwołania przez Józefa H. wstrzymała wykonanie decyzji /art. 130 par. 2 Kpa/. Organ I instancji naruszył art. 39 Kpa gdyż nieskutecznie doręczył zawiadomienie o wniesieniu odwołania. Powyższe skutkowało, że inwestor niepowiadomiony o wniesieniu odwołania rozpoczął roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Fakt ten powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę co uzasadnia umorzenie postępowania.
W związku z brakiem czynnego udziału inwestora w postępowaniu odwoławczym, organ II instancji przeprowadził postępowanie wznowieniowe na podstawie art. 145 par. 1 pkt 4 Kpa i decyzją z dnia 21.11.2001 r. wydał decyzję odmawiającą uchylenia zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 21 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.
Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd zobowiązany jest do ustalenia, czy skarga jest dopuszczalna.
Zgodnie z art. 35 ust. 4 cyt. ustawy o NSA nie można wnieść skargi do Sądu, jeżeli toczy się postępowaniu w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności aktu lub innej czynności.
W rozpoznawanej sprawie Elżbieta i Tadeusz K. w dniu 22 października 2001 r. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody Z. z dnia 21 września 2001 r. uchylającą decyzję Starosty Powiatowego w P. z dnia 13.07.2001 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla Elżbiety i Tadeusza K. i umarzającą postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy SA/Sz 3074/01 skarżący w dniu 12 października 2001 r., a więc przed wniesieniem skargi do Sądu, złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody Z. z dnia 21 września 2001 r. podnosząc, że w postępowaniu odwoławczym bez własnej winy nie brali udziału. W wyniku rozpatrzenia wniosku Wojewoda Z. decyzją z dnia 21 listopada 2001 r. na podstawie art. 151 par. 2 Kpa odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 21.09.2001 r. Ponieważ postępowanie administracyjne w trybie nadzoru zakończyło się wynikiem negatywnym dla strony, powstała sytuacja dezaktualizującą istotę zakazu wyrażonego w art. 35 ust. 4 ustawy o NSA, zaś Sąd administracyjny winien dokonać kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego.
Powyższe stanowisko jest zgodne z wykładnią art. 199 par. 3 Kpa /obecnie 35 ust. 4 ustawy o NSA/ dokonaną przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 15 października 1992 r. III AZP 18/92 /OSNCP 1993 z. 5 poz. 67/. Pogląd ten Sąd Najwyższy podtrzymał również w postanowieniu z dnia 6 lipca 2001 r., III RN 121/00, oraz postanowieniu z dnia 13 grudnia 2000 r., III RN 26/00 /OSNAPU 2001 nr 13 poz. 427/. Sąd Najwyższy stwierdził, że odmienny pogląd naruszałby w istocie konstytucyjną zasadę prawa do Sądu /art. 45 ust. 1 Konstytucji/.
Z tych względów Sąd uznał za dopuszczalne wniesienie skargi do Sądu na decyzję Wojewody Z. z dnia 21 września 2001 r. bowiem postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją zostało zakończone decyzją z dnia 21 listopada 2001 r.
W rozpoznawanej sprawie Elżbieta i Tadeusz K. w dniu 15 marca 2000 r. złożyli w Starostwie Powiatowym w P. wniosek o pozwolenie na budowę. W dniu 9.10.2000 r. udzielili do występowania w sprawie pełnomocnictwa Romanowi K. Starosta Powiatowy w P. decyzją z dnia 13.07.2001 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Elżbiecie i Tadeuszowi K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem i przyłączami technicznymi. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi Romanowi K. w dniu 13.07.2001 r.
Jak wynika ze złożonych na rozprawie wyjaśnień skarżących w dniu 30 lipca 2001 r. podczas wizyty w Starostwie Powiatowym ustalono, że od decyzji o pozwoleniu na budowę nie wpłynęło odwołanie i został w tym dniu wydany dziennik budowy. Odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę wniósł Józef H. właściciel sąsiedniej nieruchomości w dniu 23 lipca 2001 r. do Wojewody Z. Wojewoda Z. na podstawie art. 129 par. 1 Kpa przesłał odwołanie organowi I instancji, do którego wpłynęło to odwołanie 31 lipca 2001 r., a więc po wydaniu dziennika budowy. Zawiadomienie o wpłynięciu odwołania zostało przesłane Elżbiecie i Tadeuszowi K. /z pominięciem pełnomocnika Romana K./ w dniu 6.08.2001 r. i zostało zwrócone z adnotacją "nie podjęto w terminie".
O podjętych czynnościach w toku postępowania odwoławczego byli zawiadamiani bezpośrednio skarżący, a pisma do nich adresowane były zwracane z adnotacją "nie podjęto w terminie". Ze skargi wynika, że Elżbieta i Tadeusz K. w dniach 15.08.2001 r. do 20.09.2001 r. byli nieobecni w miejscu stałego zamieszkania. Ponieważ nie poinformowani ich ani ich pełnomocnika o wniesieniu odwołania to uniemożliwiono podjęcia działań związanych z wstrzymaniem budowy.
Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126/ roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W rozpoznawanej sprawie bezsporny jest fakt, że skarżący rozpoczęli roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Jak wynika z twierdzeń skarżących dopełnili oni przed rozpoczęciem robót należytej staranności celem ustalenia czy decyzja jest ostateczna. Uzyskali w organie I instancji informację, że do tego organu nie wpłynęło odwołanie, zgłosili rozpoczęcie robót budowlanych oraz otrzymali dziennik budowy.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane, wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 par. 1 Kpa i postępowanie w tym przedmiocie winno ulec umorzeniu.
W sprawie niniejszej organ odwoławczy uznał jednakże, za bezprzedmiotowe postępowanie o pozwolenie na budowę nie z powodu wykonania robót budowlanych lecz wyłącznie na skutek podjęcia takich robót bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zdaniem Sądu naruszenie przez inwestora art. 28 Prawa budowlanego /przystąpienie do budowy na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę/ nie przesądza o bezprzedmiotowości postępowania o pozwoleniu na budowę. Nie można bowiem postawić znaku równości pomiędzy inwestorem, który przystępuje do budowy bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestorem, który legitymuje się ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a ponadto decyzją o pozwoleniu na budowę, mimo, że nie posiada ona przymiotu ostateczności. Inwestor rozpoczynając roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo że działa na własne ryzyko ma prawo oczekiwać, że organ odwoławczy rozpatrzy sprawę i dokona merytorycznej oceny zasadności udzielonego pozwolenia na budowę /por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2001 r. IV SA 241/99 - nie publ., z dnia 5 września 2001 r. SA/Sz 2652/00 - nie publ./.
Stanowisko organu II instancji pomijające całkowicie fakt zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych i wydania dziennika budowy, pomijającego zarzuty zawarte w odwołaniu /rozpoczęcie robót budowlanych przed wydaniem decyzji przez organ I instancji/ a poprzestającego jedynie na informacji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że rozpoczęto roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego /art. 7-8, art. 77, art. 80, art. 107 Kpa/.
Organ odwoławczy winien zatem merytorycznie rozpoznać sprawę po ustaleniu stanu faktycznego sprawy poprzez ustalenie stanu zaawansowania robót budowlanych oraz dokonać ustaleń co do zarzutów zawartych w odwołaniu a dotyczących rozpoczęcia robót budowlanych przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. O podjętych czynnościach winien być zawiadomiony pełnomocnik ustanowiony przez stronę. Pełnomocnikowi ustanowionemu przez stronę postępowania administracyjnego należy umożliwić czynny udział w tym postępowaniu tak samo jak stronie, a pominięcie w czynnościach tego pełnomocnika jest równoznaczne z pominięciem strony i powoduje te same skutki prawne. Strona ustanawiająca pełnomocnika chce się ustrzec przed skutkami nieznajomości prawa, a więc jeżeli organ administracji pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki wspomnianej staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów, oraz zapewnienia sobie ochrony, jaką powinna otrzymać w państwie prawa.
Z tych względów na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 i 3 oraz art. 55 ustawy o NSA orzeczono jak w sentencji.