Uzasadnienie
Nadinspektor Okręgowego Inspektoratu Pracy w S. postanowieniem z 23 października 2002 r., wydanym na podstawie art. 119 par. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na spółkę z o.o. "J." w S. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 5.000 zł.
W zażaleniu wniesionym na powyższe postanowienie spółka podniosła, że zaległości w wypłacie wynagrodzeń pracowniczych powstały na skutek trudnej sytuacji firmy spowodowanej czynnikami od niej niezależnymi. W związku z tym nieterminowe wypłacanie wynagrodzeń nie wynika z celowego działania lub złej woli pracodawcy, lecz z braku wystarczającej ilości środków finansowych. W tej sytuacji nakładanie kar pieniężnych, w dodatku tak wysokich, jest nieuzasadnione i bardzo krzywdzące. Od wydania upomnień, tj. od 12 września 2002 r., wypłacono z tytułu wynagrodzeń i świadczeń pracowniczych kwotę 85.712,71 zł. Zapłacenie nałożonej grzywny oznacza opóźnienie wypłaty wynagrodzeń dla 9 pracownic, co jest sprzeczne z zaleceniem inspektora, aby nakaz płatniczy wykonać w trybie natychmiastowym. Strona żaląca się wniosła o uchylenie nałożonej grzywny.
Okręgowy inspektor pracy w S. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Organ odwoławczy stwierdził, że w trakcie prowadzonych czynności kontrolnych w spółce z o.o. "J." ustalono, iż pracodawca zalega z wypłatą wynagrodzeń za pracę za miesiące od stycznia do maja 2002 r. dla 75 osób, za listopad i grudzień 2001 r. dla jednego pracownika, za październik i listopad 2000 r. dla 20 pracowników oraz wynagrodzenia za czas urlopu wypoczynkowego w 2002 r. dla 39 osób, w 2000 r. dla 7 pracowników. Ponadto w wyniku ponownej kontroli stwierdzono, iż pracodawca nie wypłacił 4 osobom wynagrodzenia za pracę za czerwiec 2002 r., ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe 3 pracownikom, wynagrodzenia za czas urlopu wypoczynkowego za 2002 r. dla 4 pracowników oraz odpraw pieniężnych z tytułu rozwiązania stosunku pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy.
W związku z powyższym wydano nakazy zobowiązujące pracodawcę do spełnienia wymagań określonych w art. 85, art. 94 pkt 5 i art. 172 Kodeksu pracy oraz art. 10 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn dotyczących zakładu pracy oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. 1990 nr 4 poz. 19 ze zm./. Decyzjom tym nadano rygor natychmiastowej wykonalności.
W trakcie kolejnej kontroli w spółce stwierdzono, że nakazy nie zostały wykonane, w związku z czym skierowano do pracodawcy upomnienia. Jednak w wyniku kontroli ponownie stwierdzono, że nakazy nadal wykonane nie zostały.
W celu doprowadzenia do wykonania przez pracodawcę obowiązku wypłaty pracownikom wynagrodzenia wszczęto na podstawie art. 122 par. 1 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji administracyjne postępowanie egzekucyjne. Postanowienie z dnia 23 października 2002 r. nakładające na spółkę z o.o. "J." grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł zostało doręczone pracodawcy wraz z tytułem wykonawczym 28 października 2002 r.
Nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest w pełni uzasadnione, a jej wysokość mieści się w granicach zakreślonych w art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dlatego organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw do uchylania lub zmiany zaskarżonego postanowienia.
Spółka wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na to postanowienie ostateczne, domagając się jego uchylenia.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w części stanowisko strony skarżącej.
Przypomniał, że według art. 2 par. 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 2002 nr 110 poz. 968 ze zm./ obowiązki z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy oraz wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innego świadczenia przysługującego pracownikowi, nakładane w drodze decyzji organów Państwowej Inspekcji Pracy, podlegają egzekucji administracyjnej.
Z ustalonego w zaskarżonym postanowieniu stanu faktycznego wynika, że spółka z o.o. "J." do dnia wszczęcia postępowania egzekucyjnego nie wykonała w pełni obowiązków wypłaty należnego wynagrodzenia za pracę, a także innych świadczeń przysługujących pracownikom, nałożonych w drodze decyzji inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w S.
Zgodnie z art. 6 par. 1 wskazanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w S., jako wierzyciel obowiązków wynikających z opisanych wyżej nakazów /art. 5 par. 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym/, po stwierdzeniu, że doręczone spółce upomnienie wzywające do wykonania obowiązków nie przyniosło rezultatu, wystawił 23 października 2002 r. tytuł wykonawczy, obejmujący obowiązki nałożone w obu wyżej wskazanych nakazach.
Zastosowany zaskarżonym postanowieniem środek egzekucyjny, o jakim mowa w art. 119 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, tj. grzywna w celu przymuszenia, jest środkiem przewidzianym dla egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.
Rozważając kwestię charakteru prawnego egzekwowanego obowiązku, sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że przedmiotem postępowania egzekucyjnego jest nakaz inspektora pracy i wykonanie tego nakazu zaliczyć należy do obowiązku o charakterze niepieniężnym.
Wobec powyższego brak jest podstaw do podważenia zgodności z prawem zastosowanego środka egzekucyjnego. Postanowienie organu I instancji o nałożeniu grzywny wydane zostało przez właściwy organ, we właściwym trybie z zachowaniem wymogów z art. 122 par. 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym.
Natomiast przyczynę uwzględnienia skargi i w konsekwencji uchylenia zaskarżonego postanowienia stanowi nieustosunkowanie się przez organ II instancji do tej części argumentacji zażalenia, która obok kwestionowania zasadności zastosowanego środka egzekucyjnego podważa również wysokość nałożonej grzywny. Organ II instancji w kwestii tej wypowiedział się lakonicznie, ograniczając się do stwierdzenia, że wysokość nałożonej grzywny "mieści się w granicach zakreślonych w art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji".
W ocenie sądu stwierdzenie, że nałożona grzywna mieści się w granicach przewidzianych w art. 121 par. 2 ustawy nie stanowi wszechstronnego ustosunkowania się do argumentacji zażalenia, do czego zobligowany jest organ II instancji z mocy art. 77 par. 1 Kpa w zw. z art. 144 i art. 140 Kpa.
Należy zauważyć, iż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 121 par. 2 określa maksymalną wysokość grzywny w celu przymuszenia, a nie precyzuje dolnej granicy tego środka egzekucyjnego. Wysokość nałożonej grzywny w celu przymuszenia nie może zatem być oderwana od realiów konkretnej sprawy. Brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia czym kierował się organ, uznając za celowe wymierzenie jej w kwocie 5.000 zł, bez odniesienia się do argumentacji strony wskazującej na systematyczne wypłacanie należności pracowniczych objętych nakazami inspektora pracy oraz do aktualnej kondycji finansowej spółki, stanowi zarówno naruszenie art. 107 par. 2-3 Kpa, jak i art. 122 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, bowiem wskazuje na dowolność organu w ocenie dolegliwości zastosowanego środka egzekucyjnego. Tymczasem z ogólnej zasady stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego, sformułowanej w art. 7 par. 2 powyższej ustawy, wynika, że w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi w pewnych granicach możliwość swobody co do wysokości grzywny nakładanej w celu przymuszenia powinnością organu jest odpowiednie jej wyważenie, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy.
Wyżej opisane uchybienia organu odwoławczego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego sąd uwzględnił skargę.