Uzasadnienie
Przedmiotem skargi PP Polska Żegluga Bałtycka do Naczelnego Sądu Administracyjnego jest decyzja podjęta z upoważnienia Wojewody Wrocławskiego w dniu 22 lutego 1982 r. nr GKL.V.8172/57/82, utrzymująca w mocy decyzję Naczelnika Dzielnicy Wrocław-Stare Miasto z dnia 29 stycznia 1982 r. /nr GKL.VIII-8175/44/530/82/ w sprawie cofnięcia przydziału lokalu użytkowego położonego we Wrocławiu przy ul. K. W. nr 39, jego opróżnienia i przydzielenia Urzędowi Dzielnicowemu Wrocław-Fabryczna z przeznaczeniem dla Dzielnicowego Ośrodka Sportu i Rekreacji.
Powołując jako podstawę prawną swoich rozstrzygnięć art. 41 prawa lokalowego, organy administracji uzasadniały je zawieszeniem na czas nie określony działalności Morskiego Biura Podróży, mieszczącego się w wymienionym lokalu, co wynikało z pisma przedstawiciela armatora z dnia 12 stycznia 1982 r., a jednocześnie potrzebą zorganizowania ogólnomiejskiego ośrodka w zakresie informacji, propagandy i wydawnictw turystycznych.
Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, pełnomocnik Polskiej Żeglugi Bałtyckiej opierał skargę na następujących podstawach:
- organom I i II instancji nie były znane w postępowaniu administracyjnym istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, istniejące już w chwili wydawania decyzji, a w szczególności zmiana polityki przedsiębiorstwa polegająca na wstrzymaniu w połowie stycznia 1982 r. działań likwidacyjnych wszystkich agend w miastach śródlądzia,
- przedsiębiorstwo nie było należycie reprezentowane przed organami orzekającymi, gdyż kierownik Morskiego Biura Podróży we Wrocławiu został zawieszony w czynnościach w dniu 28 stycznia 1982 r.
W dalszej części skargi wskazano względy słusznościowe przemawiające za pozostawieniem omawianego lokalu w użytkowaniu przedsiębiorstwa, które na remont i wyposażenie obiektu poniosło znaczne nakłady finansowej i prowadziło w nim pomyślnie rozwijającą się działalność polegającą na sprzedaży biletów promowych, organizacji wycieczek morskich oraz propagandzie spraw morza i gospodarki morskiej:
Odpowiadając na skargę, organ administracji II instancji nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia na podstawie art. 200 par. 2 Kpa, gdyż w świetle materiałów dowodowych sprawy sporny lokal stał się zbędny skarżącemu przedsiębiorstwu.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przedstawiciele strony skarżącej zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu prawa materialnego, gdyż nie ma szczególnego uzasadnienia społecznego lub gospodarczego dla cofnięcia przydziału, zwłaszcza że działalność Biura została wznowiona i obecnie uzyskuje ono obroty około 300-400 tys. zł miesięcznie, a także rozwija akwizycję przewozów towarowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 196 par. 1 Kpa sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonych decyzji administracyjnych, oceniając prawidłowość zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji, nie jest natomiast uprawniony do badania innych przesłanek podejmowania decyzji, w tym względów celowości i słuszności.
W tym świetle skarga nie jest zasadna, ponieważ Sąd nie stwierdził, aby decyzje administracyjne w rozpoznawanej sprawie wydane zostały z takim naruszeniem prawa, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wymienionych w art. 207 par. 2 lub par. 3 Kpa. Należy przy tym zauważyć, że odesłanie do przepisów kodeksu postępowania cywilnego, zawarte w art. 211 Kpa, nie oznacza, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym mają zastosowanie przepisy Kpc, określające podstawy rewizji i sposób rozstrzygnięcia sprawy przez sąd rewizyjny, gdyż w art. 207, 208 i 216 Kpa szczegółowo określono, jakiej treści i z jakich przyczyn sąd administracyjny wydaje swoje orzeczenia. W żadnym zaś wypadku art. 369 Kpc nie dotyczy postępowania administracyjnego; przyczyny zaś nieważności decyzji administracyjnych wyczerpująco określa art. 156 par. 1 Kpa.
Prawną podstawą działania organów orzekających w sprawie objętej rozpoznawaną skargą jest przepis art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. nr 14 poz. 84/, uprawniający te organy do decydowania o zmianach w stanie zajmowania lokali użytkowych przez jednostki gospodarki uspołecznionej "w przypadkach uzasadnionych szczególnymi względami społecznymi lub gospodarczymi". Warunek ten sformułowany jest w postaci tzw. wyrażenia nieostrego w hipotezie zastosowanej normy prawnej i oznacza, że pozostawia ona swobodnej ocenie organu orzekającego ustalenie, czy okoliczności rozpoznawanego przypadku mogą być potraktowane jako "szczególne względy społeczne lub gospodarcze". Ustalenia w tej materii mogą wynikać zarówno z dokonanej przez właściwy organ oceny sytuacji na obszarze jego działania, jak również z wytycznych polityki administrowania. Prawidłowość ustalenia stanu faktycznego zgodnie z regułami rządzącymi postępowaniem dowodowo-wyjaśniającym oraz dokonana przez organy administracji swobodna ocena, czy odpowiada on przyjętemu w normie prawnej znaczeniu zwrotu nieostrego podlegają kontroli sądu administracyjnego, ponieważ użycie takiego zwrotu w normie prawnej nadaje mu znaczenie prawne, a nie tylko faktyczne, a przedmiotem kontroli sądowej jest zgodność zaskarżonych decyzji z prawem. Pomimo lakoniczności uzasadnień decyzji, z materiałów zebranych przez organy administracji wynika, że - rozpatrując okoliczności sprawy - doszły one do trafnego przekonania o szczególnym uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia względami społecznymi i gospodarczymi, przemawiającymi za cofnięciem przydziału bardzo dogodnie położonego lokalu użytkowego, czasowo całkowicie niewykorzystanego z przyczyn, których ustąpienia nie można było przewidzieć. Na prawidłowość takiego rozumowania organów orzekających wskazywała także deklarowana gotowość skarżącego przedsiębiorstwa do podnajęcia lokalu, o którym mowa, innemu przedsiębiorstwu turystycznemu. Wobec istniejącego niedostatku lokali użytkowych, zasadnie oceniono - jako zasługujące na uwzględnienie - potrzeby reorganizowanego ośrodka informacji turystycznej, którego działalność jest zbliżona do dotychczasowej działalności w spornym lokalu i będzie odpowiadać realnemu zapotrzebowaniu społecznemu bardziej niż raczej prestiżowe w obecnych warunkach i niepewne jeszcze funkcjonowanie placówki skarżącego przedsiębiorstwa, które z powodzeniem może korzystać z pośrednictwa innych biur podróży w oferowaniu mieszkańcom Wrocławia niewielkiego na razie zakresu swoich usług.
Okoliczności podniesione przez stronę skarżącą na rozprawie nie mają istotnego wpływu na dokonaną wcześniej ocenę, gdyż wielkość uzyskiwanego obrotu nie uzasadnia utrzymywania tak dużego lokalu na biuro podróży; również akwizycja przewozów towarowych nie wymaga tego rodzaju lokalu.
Skoro swobodnej ocenie stanu faktycznego sprawy, dokonanej przez organy orzekające ne tle użytego w zastosowanej normie prawnej pojęcia prawnie niezdefiniowanego /"szczególne względy społeczne i gospodarcze"/, nie można zarzucić dowolności, to samo rozstrzygnięcie, a więc określenie wiążących konsekwencji prawnych wynikających z tego stanu faktycznego, nie narusza prawa. Dyspozycja zastosowanego przepisu art. 41 prawa lokalowego, przewidująca, że organ "może" wydać decyzję, czyni z niej decyzję uznaniową. Takie zaś decyzje są wyłączone spod kontroli sądowej w takim zakresie, w jakim organ administracji - kształtując ich treść - kieruje się uznaniem, w granicach przyznanych mu w stosownych przepisach prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie organy nie przekroczyły tych granic, dokonując trafnej oceny stanu faktycznego w świetle określonych w art. 41 prawa lokalowego warunków wydania decyzji cofającej przydział lokalu użytkowego zajmowanego przez jednostkę gospodarki uspołecznionej.
Zarzuty skargi, dotyczące niezachowania zasad postępowania administracyjnego, nie są uzasadnione. Zmienianie przez skarżące przedsiębiorstwo stanowiska co do likwidacji /bądź utrzymania/ jego agend, nie mogło mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięć zapadających na podstawie art. 41 prawa lokalowego. Zresztą w aktach sprawy znajduje się pismo pochodzące nie od pełnomocnika, a z centrali przedsiębiorstwa, datowane w dniu 20 stycznia 1982 r., w którym zawiadomiono Naczelnika Dzielnicy Wrocław-Stare Miasto, że o dalszych losach Morskiego Biura Podróży we Wrocławiu zadecyduje się w miarę rozwoju sytuacji, nie później jednak niż w kwietniu 1982 r. A zatem organ orzekający znał wynikające z tego pisma stanowisko skarżącego w czasie podejmowania decyzji. Z tego też względu bez znaczenia dla oceny poprawności postępowania wyjaśniająco-dowodowego jest zarzut braku właściwego umocowania pełnomocnika przedsiębiorstwa, tym bardziej że - jak wynika ze skargi - został on zawieszony w czynnościach dopiero w dniu 28 stycznia 1982 r., a więc w przeddzień podjęcia decyzji oraz organ I instancji, natomiast w postępowaniu odwoławczym korespondencję podpisywał i otrzymywał kierownik przedsiębiorstwa.
Reasumując stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się, aby w toku przygotowywania i podejmowania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej organy administracyjne dopuściły się obrazy prawa materialnego lub takiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogłyby skutkować ich uchylenie lub stwierdzenie nieważności.
Wobec braku uzasadnionych podstaw, skarga PP Polska Żegluga Bałtycka w K. podlegała oddaleniu na zasadzie art. 207 par. 5 Kpa.