Uzasadnienie
Instytucja rodzin zastępczych jest uregulowana w art. 72-76 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329/ w rozdziale 5 "Organizacja kształcenia, wychowania i opieki w szkołach i placówkach publicznych". Takie usytuowanie przepisów o rodzinach zastępczych wskazuje na to, że w prawnym kształcie tej instytucji mają dominować przede wszystkim elementy publiczno-prawne chociaż w grę wchodzą również takie uprawnienia zainteresowanych osób, które mają charakter cywilno-prawny. Trzeba podkreślić, że obowiązek kuratora oświaty ma w pierwszym rzędzie polegać na organizowaniu opieki w rodzinach zastępczych dzieciom i młodzieży pozbawionym całkowicie lub częściowo opieki rodzicielskiej /art. 72 ust. 1/. Środki przewidziane w przepisach ustawy o systemie oświaty mają charakter uzupełniający w stosunku do środków przewidzianych w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym oraz w kodeksie postępowania cywilnego, a ich ratio legis wynika z fachowości i dobrego rozeznania w potrzebach dzieci, którymi dysponują poszczególne jednostki organizacyjne i organy administracji oświatowej. Stąd też podejmowanie rozstrzygnięć o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej należy do kompetencji sądu opiekuńczego /art. 72 ust. 2 ustawy o systemie oświaty/, a kurator oświaty dokonuje jedynie doboru rodzin zastępczych /par. 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 października 1993 r./.
Bez orzeczenia sądu opiekuńczego dziecko może być umieszczone w rodzinie zastępczej na wniosek lub za zgodą rodziców dziecka, na podstawie umowy powierzenia dziecka, zawartej na piśmie między rodziną zastępczą a kuratorem oświaty. Jednak i w tym wypadku kurator zawiadamia sąd opiekuńczy, a w razie wątpliwości co do spełniania ustawowych warunków przez rodzinę zastępczą, przekazuje sprawę temu sądowi /art. 72 ust. 3 ustawy/.
Dokładniejsze uregulowanie pomocy pieniężnej udzielanej dzieciom umieszczonym w rodzinach zastępczych znajduje się w art. 74 ustawy o systemie oświaty. Z uregulowań tych wynika, że:
- pomoc pieniężna ma tylko częściowo pokrywać koszty utrzymania dzieci umieszczonych w rodzinach zastępczych /ust. 1/;
- podstawą przyznania pomocy pieniężnej jest umowa zawarta między kuratorem oświaty a rodziną zastępczą /ust. 2/;
- pomoc udzielana jest dzieciom umieszczonym w rodzinach zastępczych, a nie tym rodzinom /ust. 1/;
- rodzice, których dzieci przebywają w rodzinach zastępczych, są obowiązani do odpłatności z tego tytułu /ust. 3/.
Bezpośrednim adresatem przepisu o pomocy pieniężnej jest dziecko, które zostało umieszczone w rodzinie zastępczej. Tylko w odniesieniu do dziecka można też mówić o wykonywaniu przez kuratora zadań z zakresu administracji publicznej. Chodzi tu niewątpliwie o administrację określoną w rozważaniach doktrynalnych jako administracja świadcząca.
Nałożone na kuratora oświaty zadania, polegające na organizowaniu opieki w rodzinach zastępczych, są przez ten organ wykonywane w formach właściwych prawu cywilnemu. Jedynie ze względu na to, że chodzi tu o instytucję stanowiącą swoisty surogat władzy rodzicielskiej lub opieki w rozumieniu kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, kurator, strzegąc dobra dziecka i korzystając z pomocy ośrodka adopcyjno-opiekuńczego, sprawuje "nadzór nad wykonywaniem zadań przyjętych przez rodzinę zastępczą na podstawie umowy" /par. 9 rozporządzenia z dnia 29 października 1993 r./. Stosunki między kuratorem oświaty a rodziną zastępczą nie mają jednak charakteru administracyjno-prawnego, a ich treść wynika z umowy zawieranej w imieniu Skarbu Państwa przez kuratora oświaty z rodziną zastępczą. Również cywilnoprawny charakter mają stosunki między Skarbem Państwa a rodzicami dzieci, które przebywają w rodzinach zastępczych, zobowiązanymi do odpłatności /art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r./.
Udzielenie dziecku pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów jego utrzymania w rodzinie zastępczej jest możliwe wtedy gdy między kuratorem oświaty a rodziną zastępczą zostanie zawarta umowa /art. 74 ust. 2 powołanej ustawy/. Z przepisów ustawy o systemie oświaty nie wynika, aby podstawowa dla prawa cywilnego zasada swobody umów doznawała ograniczeń w odniesieniu do umów zawartych między kuratorem oświaty a rodziną zastępczą.
Przepisy ustawy o pomocy pieniężnej dla dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej nie odnoszą się do stosunku administracyjno-prawnego, którego stroną jest to dziecko /art. 74 ust. 2 ustawy o systemie oświaty/. W szczególności nie wynika z tego przepisu, aby dziecko miało roszczenie o przyznanie pomocy pieniężnej w określonej wysokości. Nie można też przyjąć, że w tej kwestii kurator może wypowiadać się władczo w formie decyzji administracyjnej. Organizowanie opieki w rodzinach zastępczych /art. 72 ust. 1 ustawy o systemie oświaty/ nie wchodzi bowiem w zakres administracji o charakterze władczym, lecz - jak była już o tym mowa - jest częścią administracji świadczącej. Nadto organizowanie opieki w rodzinach zastępczych przez administrację oświatową stanowi tylko uzupełnienie zadań nałożonych przez ustawodawcę na inne podmioty administracji publicznej. Elementy administracyjno-prawne w przepisach art. 72 - 76 ustawy o systemie oświaty odnoszą się więc do zadań administracji oświatowej.
Przepisy te skierowane są do kuratora oświaty jako organu funkcjonującego w systemie administracji publicznej i dysponującego środkami budżetowymi. Naruszenie tych przepisów może stanowić podstawę wystąpienia przez dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej z odpowiednimi środkami do organu nadrzędnego wobec kuratora oświaty, a także podstawę odpowiedzialności służbowej lub budżetowej konkretnego funkcjonariusza administracji publicznej. Nie ma natomiast podstaw, aby a priori zakładać, że naruszenie tych przepisów przez jednostkę organizacyjną stanowiącą statio fisci skutkuje całkowitą lub częściową nieważnością umów między Skarbem Państwa, reprezentowanym przez kuratora oświaty, a rodziną zastępczą. Potwierdza to praktyka, gdyż jak wynika z przedłożonych przez Ministra Edukacji Narodowej formularzy, w sprawach nie uregulowanych w umowie strony stosują odesłanie do kodeksu cywilnego.
Powyższe rozważania pozwalają ocenić jako bezzasadny podstawowy zarzut Wnioskodawcy odnoszący się do zasady ochrony praw nabytych, która miałaby być naruszona przez "cofnięcie ekspektatywy zwiększenia pomocy dzieciom". Jeśli można mówić w konkretnych wypadkach o pozbawieniu dzieci i rodzin zastępczych ekspektatywy większych świadczeń, to trzeba wyraźnie powiedzieć, że owa ekspektatywa miała swą podstawę nie w przepisach rozporządzenia, które przecież nie miały mocy obowiązującej, lecz w postanowieniach konkretnej umowy między rodziną zastępczą, a Skarbem Państwa, działającym przez kuratora oświaty. Treść nie obowiązujących, oczekujących na wejście w życie przepisów, miała bez wątpienia wpływ na treść oświadczeń woli obu stron umowy. Zmiana stosownych przepisów w okresie vacatio legis, która z założenia ma służyć dostosowaniu się jednostki do nowej zmieniającej się sytuacji, nie jest z pewnością z punktu widzenia standardów państwa prawnego przedsięwzięciem zasługującym na aprobatę, niweczy bowiem te przedsięwzięcia jednostki, które miały właśnie adaptacyjny charakter. W szczególności nie można aprobować takiej zmiany wtedy gdy jest to zmiana na gorsze i dotyczy osób których możliwości adaptacyjne /dzieci umieszczone w rodzinach zastępczych/ są z natury rzeczy znikome.
Przepis zmieniający przepis ogłoszony, lecz jeszcze nie obowiązujący nie może być jednak uznany za naruszający zasadę ochrony praw nabytych, a to z tego względu, że przepis zmieniony nie wywołał jeszcze skutków prawnych co do polepszenia sytuacji prawnej jednostki. Oświadczenia woli, które zostały złożone przy założeniu, że określony przepis uzyska w wyraźnie określonym czasie moc obowiązującą, nie podlegają ipso iure korekcie z tego tylko powodu, że przepis w zapowiadanym przez prawodawcę terminie nie zaczął obowiązywać. Zmiana przepisów wykonawczych nie może naruszać zasady dotrzymywania umów /pacta sunt servanda/ a same umowy w razie sporu między stronami podlegają ocenie sądu z zachowaniem podstawowej zasady niezawisłości sędziowskiej /art. 62 przepisów konstytucyjnych/.
Eksponowane przez Wnioskodawcę zarzuty zasługują więc na rozpatrzenie zawsze w konkretnych okolicznościach i w odniesieniu do konkretnej sytuacji w sporze między stronami umowy powierzenia dziecka przez sąd rozstrzygający konkretną sprawę. Problemy, o których mówi Wnioskodawca, przewidział wszakże ustawodawca w art. 65 Kc, nakazując tłumaczyć oświadczenie woli tak, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których zostało złożone, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje /par. 1/ i nakazując badać u umowach raczej, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu /par. 2/.
Zarzut Wnioskodawcy zdaje się opierać na założeniu, że rozporządzenie wykonawcze może modyfikować na niekorzyść jednostki treść umów zawartych przez tę jednostkę ze Skarbem Państwa. Założenie tej treści Trybunał Konstytucyjny uznaje za nie odpowiadające zasadzie demokratycznego państwa prawnego /art. 1 przepisów konstytucyjnych/ i z tego względu nie może go zastosować przy wykładni zakwestionowanych przez Wnioskodawcę przepisów podustawowych i przy ocenie sytuacji prawnej stron ukształtowanej w drodze umowy. Stąd też zaskarżony przepis winien być rozumiany jako nie wywierający wpływu na uprawnienia rodziny zastępczej określone w umowach powierzenia dziecka /art. 72 ust. 2, art. 74 ust. 2 ustawy o systemie oświaty/. Umowy takie mogą być zmieniane tylko w drodze nowego porozumienia stron, a wówczas gdy umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej następuje bez orzeczenia sądu, umowy mogą być także rozwiązane z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia /art. 75 ust. 1 ustawy o systemie oświaty/.
Z powyższych rozważań wynikają przede wszystkim dwa wnioski. Po pierwsze: zakwestionowany przepis nie pozbawił dzieci umieszczonych w rodzinach zastępczych praw nabytych. Po drugie zaskarżony przepis nie zmienia treści umów zawartych między Skarbem Państwa a rodzinami zastępczymi. Nie można zatem uznać za zasadne kolejne zarzuty Wnioskodawcy, sprowadzające się przede wszystkim do twierdzenia o niekonstytucyjności "wycofania się" prawodawcy z obietnicy uczynionej wcześniej w korzystniejszych dla rodzin zastępczych przepisach rozporządzenia. Nie ulega wątpliwości, że treść tych korzystniejszych dla rodzin zastępczych postanowień rozporządzenia mogła powodować osobami, które w drodze umowy podjęły się obowiązku pełnienia funkcji rodziny zastępczej. Te motywacje, treść konkretnych umów, okoliczności ich zawarcia są jednak w praktyce zróżnicowane, a spory rodzące się przy wykonywaniu umów podlegają rozpatrzeniu na drodze sądowej. Przy rozpatrywaniu tych sporów, zważywszy na to, że stroną umowy jest Skarb Państwa, a umowa ma na celu powierzenie jednostce wykonania zadań za administrację publiczną, przy interpretacji konkretnych postanowień umowy, sąd orzekający może uwzględnić zarówno wskazane przez Wnioskodawcę przepisy konstytucyjne jak i Konwencję praw dziecka.
W sprawie niniejszej, w której przedmiotem oceny są działania prawodawcy, należy odpowiedzieć na pytanie czy z przytoczonych przez Wnioskodawcę przepisów konstytucyjnych rozważanych w kontekście postanowień Konwencji o prawach dziecka wynika zakaz zmiany takich przepisów, które jeszcze nie obowiązywały, jeśli nowe przepisy oznaczają jedynie "wycofanie" się przez prawodawcę z tego co znalazło swój wyraz w przepisach, które nie zdążyły jeszcze wejść w życie i utrzymanie de lege lata nadal takiego samego stanu, a adresatem tych przepisów jest dziecko umieszczone w rodzinie zastępczej. Z wywodów Wnioskodawcy wynika nadto, że zakłada On stymulujące działanie rozpatrywanych przepisów. W związku z tym rozważania o konstytucyjności należy prowadzić, mając na uwadze również te dzieci, które mogły być umieszczone w rodzinach zastępczych gdyby nie zakwestionowany przepis rozporządzenia. Przy takim założeniu i przy takim przedmiocie rozważań ocena musiałaby odnosić się do zaniechania prawodawcy i dotyczyć całości działań podejmowanych przez stosowne organy państwa z myślą o interesie dziecka jako wartości nadrzędnej. Do oceny takiej Trybunał Konstytucyjny nie ma kompetencji.
Zakwestionowany przepis został niewątpliwie wydany na podstawie upoważnienia udzielonego w ustawie i w celu jej wykonania /art. 54 ust. 1 Małej Konstytucji/. Problematykę dzieci i młodzieży pozbawionych całkowicie lub częściowo opieki rodzicielskiej ustawa o systemie oświaty reguluje tylko w takim zakresie, jaki wynika z jej celu /zob. preambułę do ustawy i jej art. 1/. Nie może to ujść uwadze przy ocenie konstytucyjności zakwestionowanego przepisu. Nie jest bowiem podstawową funkcją systemu oświatowego i organów administracji oświatowej zapewnienie warunków materialnych tym dzieciom, które są pozbawione całkowicie lub częściowo opieki rodzicielskiej. Sytuację tych dzieci regulują także inne ustawy, a środki materialne służące poprawie sytuacji tych dzieci winny być dostarczane także za pomocą systemu pomocy społecznej i w ramach systemu postępowania z nieletnimi.
Rada Ministrów, wykonując upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia, samodzielnie w ramach swych konstytucyjnych kompetencji /art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 i 5 in fine Małej Konstytucji/ dokonuje wyboru najodpowiedniejszych rozwiązań, mając na uwadze również wykonanie innych ustaw i wykonanie budżetu państwa. Tych kompetencji Rady Ministrów nie ograniczają zobowiązania przyjęte przez Rzeczpospolitą Polską przez ratyfikowanie Konwencji o prawach dziecka. Powoływane przez Wnioskodawcę postanowienia tej Konwencji odnoszą się do całości działań podejmowanych przez państwo na rzecz dzieci w tym również tych, które czasowo lub stale zostały pozbawione środowiska rodzinnego lub które ze względu na własne dobro nie mogą przebywać w tym środowisku. Z tego względu nie można uznać, aby zmiana przepisów regulujących sytuację materialną tych dzieci dokonana przed wejściem tych przepisów w życie była sprzeczna z przyjętymi przez Rzeczpospolitą Polską w umowie międzynarodowej zobowiązaniami a także, aby naruszała art. 1 przepisów konstytucyjnych.
Z tych samych względów nie można uznać, aby zakwestionowany przepis był sprzeczny z zasadą sprawiedliwości społecznej /art. 1 przepisów konstytucyjnych/ oraz z art. 79 ust. 1 i art. 80 przepisów konstytucyjnych. Wnioskodawca, uzasadniając swe zarzuty w tym zakresie, twierdzi, że wycofanie się przez Radę Ministrów z tych postanowień rozporządzenia, które jeszcze nie weszły w życie, wpłynie niekorzystnie na zainteresowanie się tą formą troski o dzieci pozbawione środowiska rodzinnego, jaką stanowią rodziny zastępcze. W ten sposób widoki na poprawę sytuacji odnosi nie do tych dzieci, które zostały umieszczone w rodzinach zastępczych, lecz do tych, które pozostają nadal w instytucjach opiekuńczych. Tym samym zarzut ten nabiera postulatywnego charakteru. Wnioskodawca nie przedstawia przy tym dowodu na to, że sytuacja dzieci pozostających w instytucjach opiekuńczych pogorszyła się z powodu zmiany wprowadzonej przez kwestionowany przepis. Rozważania Wnioskodawcy w tym zakresie odnoszą się do sfery celowości i wyraźnie abstrahują od tego, że z art. 79 ust. 1 przepisów konstytucyjnych wynika obowiązek opieki i ochrony państwa w odniesieniu do małżeństwa, macierzyństwa i rodziny, a jedyną kategorią wyróżnioną w tym przepisie są rodziny o licznym potomstwie. Należy się zgodzić z Wnioskodawcą, że przepis ten można odnieść również do rodzin zastępczych.
Dla uznania jednak niezgodności kwestionowanego przepisu rozporządzenia z art. 79 ust. 1 przepisów konstytucyjnych należałoby wykazać, że rodzinom innym niż zastępcze w przepisach wydanych na podstawie ustawy o systemie oświaty państwo zapewnia pomoc materialną w szerszym zakresie. To zaś nie zostało w sprawie wykazane.
W ten sam sposób należy się odnieść również do zarzutu sprzeczności kwestionowanego przepisu rozporządzenia z art. 80 przepisów konstytucyjnych.
Z tego, że Rzeczpospolita Polska otacza szczególnie troskliwą opieką wychowanie młodzieży i zapewnia jej najszersze możliwości rozwoju oraz stwarza warunki do aktywnego udziału młodego pokolenia w życiu społecznym, politycznym, gospodarczym i kulturalnym, nie wynika zakaz zmiany przepisów odnoszących się do jednej z form pomocy materialnej państwa, adresowanej do jednej z kategorii dzieci i młodzieży, która to zmiana dokonana została przed wejściem ogłoszonych przepisów w życie, a zgodna z Konstytucją wykładnia przepisów zawierających zmianę prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zmiana taka nie zmienia automatycznie obowiązków, które przyjął Skarb Państwa w umowie zawartej z rodziną zastępczą.