Uzasadnienie
Hasmik M., obywatelka Armenii, złożyła skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 2 czerwca 1999 r. (...), mocą której utrzymano decyzję Wojewody M. z 18 marca 1999 r., (...) w sprawie odmowy udzielenia wizy pobytowej, wielokrotnej.
Skarżąca przebywa w Polsce nieprzerwanie od 1993 r. Początkowo mieszkała w ośrodku dla uchodźców, potem mieszkała samodzielnie, wynajmując mieszkanie. Wystąpiła o wizę w momencie, gdy przebywała w Polsce legalnie, z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie uzyskania statusu uchodźcy; sprawa ta zakończyła się dla niej niepomyślnie. Dodać należy, że postanowieniem z 15 października 1999 r. wydanym w niniejszej samej sprawie, NSA wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, aby do czasu zakończenia postępowania sądowego Skarżąca mogła mieć status cudzoziemca przebywającego w Polsce legalnie.
Przyczyną odmowy wydania wizy pobytowej przez Wojewodę M. było uznanie, iż pobyt w Polsce ma cel inny niż deklarowany; Skarżąca zajmowała się handlem bazarowym bez wymaganego zezwolenia, zaś okoliczność, iż zamierza założyć w Polsce spółkę handlową /co jak Skarżąca podała było przyczyną jej wniosku o wizę pobytową wielokrotną/ nie jest dostatecznym powodem do udzielenia wizy, skoro spółka może funkcjonować bez osobistego udziału Skarżącej. W odwołaniu Skarżąca sprecyzowała, iż okoliczność trudnienia się handlem bazarowym polegała nie na prowadzeniu działalności na własny rachunek, ale na pracy u polskiego przedsiębiorcy-handlarza, zaś główną przyczyna starań o wizę jest zamiar studiów na polskiej wyższej uczelni. Zaskarżona decyzja podtrzymując decyzję poprzednią i jako podstawę prawna podająca nie tylko art. 13 ust. 1 pkt 7, lecz także pkt 9 tegoż przepisu /zagrożenie dla bezpieczeństwa i obronności państwa lub konieczność ochrony ładu i porządku publicznego/, w motywach podała, iż praca u osoby prowadzącej działalność gospodarczą nie oznacza, iż Skarżąca nie naruszyła prawa, bowiem cudzoziemiec musi dysponować zezwoleniem na pracę, aby mógł to czynić legalnie. Co się tyczy zamiaru studiów - Skarżąca bliżej tego zamiaru nie sprecyzowała, ani nie udokumentowała, jak również nie wykazała, że w Polsce ma źródło utrzymania.
W skardze do NSA Skarżąca podała, iż została przyjęta na studia /Studium Menagerów Turystyki w K./, gdzie pragnie kontynuować edukację. Ponadto złożyła oświadczenie obywatela polskiego, Arkadiusza L., który - kierując się względami humanitarnymi - zapewnił o swej gotowości utrzymania, opłacenia opieki lekarskiej i zapewnienia zamieszkania Skarżącej.
W odpowiedzi na skargę podano, iż Skarżąca od 31 marca 1999 r. przebywa w Polsce nielegalnie, jest nie zameldowana, i prowadziła niedozwoloną działalność gospodarczą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
W dacie wydawania zaskarżonej decyzji Skarżąca była już immatrykulowana jako słuchaczka Studium Menagerów Turystyki (...). Założenie, iż jej zamiar studiów w Polsce jest tylko wymówką, jak to przyjęto w motywach zaskarżonej decyzji - nie ma pokrycia w faktach. Także dokumenty złożone w toku rozprawy w dniu 27 stycznia 2000 r. (...) wskazują, iż Skarżącą rzeczywiście podjęła naukę. Zaskarżona decyzja nie wskazuje, ma czym miałoby polegać zagrożenie dla bezpieczeństwa i obronności państwa lub konieczność ochrony ładu i porządku publicznego ze strony Skarżącej, o czym mowa w przepisach stanowiących prawna podstawę zaskarżonej decyzji.
Zauważyć przy tym należy, że w decyzji nie podano, który człon art. 13 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach jest prawną podstawą konkretnej, zaskarżonej decyzji. I to jest istotna wada, ponieważ przeczy to zasadom poprawnego stosowania prawa. Nie można tu abstrahować od tego, że Skarżąca ma nie tylko pozytywną opinię (...) Komendanta Wojewódzkiego Policji (...), gdzie stwierdza się, iż Skarżąca nie zagraża bezpieczeństwu i porządkowi i że po jej stronie nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 13 ust. 1 pkt 9 ustawy o cudzoziemcach/, lecz także pochlebną dla niej opinię (...) Wiceprezydenta Miasta N. S. Do tych dokumentów zaskarżona decyzja w ogóle się nie odnosi.
Zauważyć należy, że w świetle standardów europejskich nie uzasadnione jest stosowanie wobec cudzoziemców po pierwsze ostrzejszych niż wobec krajowców kryteriów oceny ich zachowania z punktu widzenia zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku, zaś po drugie, sprowadzenie zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku do naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa. Wprawdzie wspomniany standard europejski /dyrektywa 64/221 EWG odnosząca się do ograniczeń w swobodnym przepływie osób ze względu na publiczny porządek, bezpieczeństwo i zdrowie/ nie jest jeszcze aktem wiążącym w naszym kraju, jednakowoż kierunek interpretacji - co do zasady - takich pojęć jak "bezpieczeństwo publiczne" powinien już obecnie wykluczać interpretację oparta na zupełnie odmiennych założeniach.
Także z podanej w motywach decyzji argumentacji nie można wywnioskować, na czym w wypadku Skarżącej polegać by miało naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 7 ustawy o cudzoziemcach, skoro Skarżąca rzeczywiście podjęła studia.
Zaskarżona decyzja w sposób jednostronny i wybiórczy analizuje materiał faktyczny sprawy, przez co narusza art. 7, art. 77 i art. 107 par. 3 Kpa. Dotyczy to m.in. uogólnionego stwierdzenia o nielegalnym pobycie Skarżącej w Polsce. Tymczasem Skarżąca wielokrotnie, w różnych postępowaniach dążyła do legalizacji swego pobytu i w związku z tym uzyskiwała te legalizację. Zwłaszcza istotne jest, iż złożenie wniosku wszczynającego postępowanie w ramach którego wydano zaskarżoną decyzję, było złożone w czasie, gdy Skarżąca przebywała w Polsce legalnie. W aktach sprawy znajdują się także zaświadczenia Marzeny K., osoby dobrze sytuowanej, jak to wynika ze złożonego zaświadczenia (...), która zobowiązuje się do udzielenia Skarżącej stałej pomocy finansowej, oraz K. P.-Sz., u której Skarżąca mieszka i którą się opiekuje w zamian za tę gościnę. Z oświadczenia K. P.-Sz. wynika, że Skarżąca może liczyć na stabilne miejsce zamieszkania.
I te okoliczności nie zostały uwzględnione, przy przyjęciu założenia, iż Skarżąca nie ma zapewnionej stabilnej pozycji ekonomicznej, zarówno przez organ wydający decyzję zaskarżona, jak i decyzję pierwszej instancji, która z tego powodu wykazuje wadliwości. W obu decyzjach nie odniesiono się do faktu długotrwałości nieprzerwanego przebywania Skarżącej w Polsce i nie wyciągnięto z tego konsekwencji, o jakich mowa w ustawie o cudzoziemcach. Jeżeli zaś w tej kwestii zachodzą przesłanki negatywne, musza być one wyraźnie wskazane i przeanalizowane przez organy orzekające, w sposób umożliwiający sądową kontrolę rozumowania. Zwłaszcza konieczne jest odniesienie postanowień prawa do konkretnej sytuacji /prawidłowa subsumpcja/.
W tej sytuacji na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ należało orzec jak w sentencji. W kwestii kosztów orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 tejże ustawy.