Uzasadnienie
Decyzją z dnia 27.04.1998 r. (...) Wojewoda W., na wniosek Komendanta Granicznej Placówki Kontrolnej Straży Granicznej Warszawa Okęcie, orzekł na podstawie art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 114 poz. 739/ o nałożeniu na Polskie Linie Lotnicze "LOT" S.A. kary administracyjnej w wysokości 5.000 zł z tego względu, że w dniu 21.02.1998 r. na pokładzie swego samolotu przywiozły na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywatelkę Rosji, Tatianę K., która nie spełniała warunków wjazdu do Polski przewidzianych umową zawartą między Rządem PRL a Rządem ZSRR w dniu 13.12.1979 r. o ruchu bezwizowym. Dysponowała jedynie ważnym paszportem, nie posiadała natomiast zezwolenia na wjazd w postaci zaproszenia, voucheru i służbowej pieczątki AB.
Wobec nieposiadania przez cudzoziemca wymaganego zezwolenia, Komendant Granicznej Placówki Kontrolnej Straży Granicznej wydał decyzję o odmowie wjazdu i odesłał cudzoziemca do Moskwy.
Na skutek odwołania PLL LOT S.A., Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia 29.06.1998 r. (...) uchylił decyzję Wojewody Warszawskiego z dnia 27.04.1998 r. w części dotyczącej wysokości kary i orzekł o nałożeniu na PLL LOT S.A. kary administracyjnej w wysokości 1.500 zł.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył generalną zasadę, że cudzoziemiec może przekroczyć granicę i przebywać na terytorium Polski dysponując ważnym dokumentem paszportowym i wizą i wskazał, że gdy chodzi o warunki bezwizowych wjazdów obywateli Federacji Rosyjskiej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, to w tym zakresie mają zastosowanie postanowienia umowy między Rządem ZSRR o wzajemnych podróżach bezwizowych obywateli obu państw, podpisanej w Warszawie dnia 13 grudnia 1979 r. /Dz.U. 1980 nr 13 poz. 41 i 42/.
Umowa ta określa wymagane dokumenty podróży bezwizowych, wskazując jako podstawę tego rodzaju podróży m.in. dokumenty turystyczne oraz zaproszenia poświadczone lub wydawane przez właściwe organy państwa, na terytorium którego ma się odbyć podróż.
Według organu odwoławczego, obowiązkiem przewoźnika jest sprawdzenie, czy pasażer spełnia warunki wjazdu w ramach ruchu bezwizowego.
Obowiązek ten, zdaniem tego organu, wynika także z przepisów załącznika IX do Konwencji Chicagowskiej z dnia 7 grudnia 1944 r. o międzynarodowym lotnictwie cywilnym /Dz.U. 1969 nr 35 poz. 212/, zobowiązujących przewoźnika do sprawdzenia przed wejściem pasażera na pokład, czy posiada on wszelkie dokumenty wymagane przez państwo docelowe.
W skardze z dnia 5.08.1998 r. Polskie Linie Lotnicze LOT S.A. wniosły o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29.06.1998 r., kwestionując istnienie obowiązku przewoźnika lotniczego badania, czy przewożony cudzoziemiec dysponuje dokumentami uprawniającymi do przekroczenia granicy Rzeczypospolitej Polskiej.
Skarżąca zarzuciła, że obowiązku tego nie można wywodzić z postanowień załącznika IX do Konwencji Chicagowskiej z dnia 7 grudnia 1944 r. o międzynarodowym lotnictwie cywilnym, gdyż poza samą Konwencją jej załącznik IX nie został opublikowany i w świetle przepisów konstytucyjnych nie może być uznany za ratyfikowaną umowę.
Skarżąca podniosła ponadto, że powołana w zaskarżonej decyzji umowa między Rządem PRL a Rządem ZSRR z dnia 13 grudnia 1979 r. nie zawiera takich pojęć jak "voucher" i "pieczątka AB" oraz że według tej umowy rodzaj wymaganych dokumentów podróży bezwizowej zależy od celu podróży pasażera, przy czym np. w wypadku wymiany między organizacjami społecznymi bądź podróży służbowej wystarczającym dokumentem jest ważny paszport.
W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącej, nie można ocenić, czy cudzoziemiec nie spełniał warunków wjazdu do Polski, gdyż zaskarżona decyzja nie zawiera ustaleń co do tego, jaki był charakter i cel podróży cudzoziemca.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Dodatkowo wyjaśnił, że pojęcie "voucher" jest synonimem "dokumentu turystycznego" oraz że wymaganie służbowej "pieczęci AB" wynika z protokołu do umowy między Rządami PRL i ZSRR z dnia 13 grudnia 1979 r., nie publikowanego stosownie do zastrzeżenia obu stron.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Odpowiedzialność przewoźnika w postaci kary administracyjnej z tytułu przywozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej cudzoziemca nie spełniającego obowiązujących wymagań stanowi przedmiot regulacji art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 114 poz. 739/, który powołany został w zaskarżonej decyzji jako podstawa prawna rozstrzygnięcia. W myśl przepisu, na przewoźniku, który przywiózł na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej cudzoziemca nie spełniającego warunków wjazdu określonych w art. 5 lub nie posiadającego zezwolenia, o którym mowa w art. 6 ust. 1 powyższej ustawy, nakłada się karę administracyjną w wysokości do 5.000 zł za każdą przywiezioną osobę.
Z treści przytoczonego przepisu wynika norma prawna będąca źródłem obowiązku przewoźnika sprawdzenia, czy pasażer cudzoziemiec spełnia powyższe wymagania, a w ich braku - odmowy przywozu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, skoro uchybienie temu obowiązkowi zagrożone jest z mocy ustawy sankcją w postaci kary administracyjnej do 5.000 zł.
Zakres przedmiotowej odpowiedzialności przewoźnika kształtują w ustawie z dnia 25.06.1997 r. o cudzoziemcach przepisy art. 68 ust. 6 łącznie z przepisami art. 5 oraz art. 6 ust. 1 do których odsyła art. 68 ust. 6 stanowiąc, że odpowiedzialność tę powoduje przywóz cudzoziemca w braku warunków wjazdu lub pozwolenia, określonych w art. 5 i art. 6 ust. 1 ustawy.
Z mocy art. 6 ust. 1 ustawy, cudzoziemiec wjeżdżający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej powinien - poza środkami na pokrycie kosztów jego przewozu i pobytu - posiadać i okazać uprawnionemu organowi zezwolenie na wjazd do innego państwa lub na powrót do kraju pochodzenia, jeżeli zezwolenie takie jest wymagane.
Wobec jednoznacznej treści przytoczonego przepisu art. 6 ust. 1 i odesłania do niego - w art. 68 ust. 6 - jedynie w części stanowiącej o zezwoleniach na wjazd do innego kraju lub na powrót do kraju pochodzenia, nie ulega wątpliwości, że na gruncie tych przepisów obowiązek kontroli przez przewoźnika ogranicza się wyłącznie do tych zezwoleń i w takim zakresie - w razie przywozu cudzoziemca nie posiadającego tego rodzaju zezwolenia - powstaje odpowiedzialność przewoźnika.
Inaczej przedstawia się sytuacja na tle art. 68 ust. 1 w związku z powołanym w tym przepisie art. 5 ustawy o cudzoziemcach.
W odesłaniu tym przepis art. 68 ust. 6 stanowi, że karę administracyjną nakłada się na przewoźnika, który przywiózł cudzoziemca nie spełniającego warunków wjazdu "określonych w art. 5" ustawy o cudzoziemcach.
Ten ostatni zaś przepis stanowi, że cudzoziemiec może przekroczyć granicę oraz przebywać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiada ważny dokument paszportowy oraz wizę "o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej".
Wobec takiego ujęcia przepisu art. 5, powołanego w art. 68 ust. 6 ustawy stanowiącym o odpowiedzialności przewoźnika, powstaje kwestia, czy warunki wjazdu ukształtowane w ramach przewidzianego w art. 5 in fine odstępstwa od zasady, że podstawą przekroczenia granicy i pobytu w RP jest ważny dokument paszportowy oraz wiza, również mogą być poczytane za "warunki wjazdu" w rozumieniu art. 68 ust. 6 ustawy.
Przepis ten odwołuje się do "warunków wjazdu określonych w art. 5".
Istotna jest więc odpowiedź na pytanie, czy ewentualne warunki wjazdu ukształtowane odmiennie od zasady wyrażonej w art. 5 ustawy o cudzoziemcach można uznać za warunki "określone" w tym przepisie.
Art. 5 ustawy o cudzoziemcach, jako regulacje mogące zawierać odmienne od tego przepisu unormowania warunków wjazdu wskazuje w końcowej części ogólnie "przepisy niniejszej ustawy", czyli inne niż art. 5 przepisy ustawy o cudzoziemcach.
Już ta okoliczność wyłącza dopuszczalność wykładni uznającej ukształtowane odmiennie warunki wjazdu cudzoziemca za warunki określone w art. 5 ustawy.
W myśl art. 99 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji może określić, w drodze rozporządzenia, inne niż przewidziane w tej ustawie warunki przekraczania granicy Rzeczypospolitej Polskiej i przebywania na jej terytorium określonych kategorii cudzoziemców.
Również w tym wypadku, w razie ustalenia takich warunków, aktem określającym warunki byłoby rozporządzenie, a nie przepis art. 5 ustawy o cudzoziemcach.
W konkluzji stwierdzić należy, gdy chodzi o warunki wjazdu cudzoziemca na terytorium RP, obowiązek przewoźnika, zagrożony na podstawie art. 68 ust. 5 ustawy o cudzoziemcach sankcją w postaci kary administracyjnej, ogranicza się do sprawdzenia czy cudzoziemiec spełnia warunki wjazdu w zakresie określonym pozytywnie wyłącznie w art. 5 ustawy o cudzoziemcach, to znaczy czy posiada ważny dokument paszportowy oraz wizę.
W razie funkcjonowania w stosunkach z określonym państwem ruchu bezwizowego powyższy obowiązek kontroli ogranicza się do sprawdzenia posiadania przez cudzoziemca ważnego dokumentu paszportowego.
W niniejszej sprawie cudzoziemka, obywatelka Federacji Rosyjskiej, przywieziona została przez PLL LOT S.A. na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w ramach ruchu bezwizowego i jak wynika z akt sprawy i co jest poza sporem, posiadała ważny dokument paszportowy.
W tym stanie rzeczy i gdy orzekające w sprawie organy nie stwierdziły przeszkody w postaci braku zezwolenia z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25.06.1997 r. o cudzoziemcach, należy uznać, że w świetle art. 68 ust. 6 tej ustawy brak było podstaw do nałożenia na skarżącą kary administracyjnej.
Oznacza to, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 68 ust. 6 powyższej ustawy, mającym wpływ na wynik sprawy.
Z tych względów, na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368/, należało orzec jak w sentencji wyroku.
Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.