Uzasadnienie
Burmistrz Miasta W. decyzją z dnia 6 października 1992 r., powołując się na art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174/, odmówił zameldowania na pobyt stały Stanisława R. wraz z żoną Zdzisławą, synem Grzegorzem i synową Jolantą na Osiedlu w W. przy ul. P. nr 7. Burmistrz uznał, że przedstawione formularze zgłoszenia na pobyt stały budzą wątpliwości, ponieważ wpisana w nich nazwa ulicy "P." została nadana samowolnie, nie została zatwierdzona przez Radę Miasta, a ponadto nie ma tam takiego numeru domu. W ocenie Burmistrza, Stanisław R. nie przedstawił również dowodu potwierdzającego uprawnienia do przebywania w lokalu, a to oznacza, że dom znajduje się jeszcze w trakcie budowy.
W odwołaniu od powyższej decyzji Stanisław R. podniósł zarzut naruszenia art. 47 ust. 2 cytowanej wyżej ustawy, które polega na dowolnej i bezpodstawnej odmowie zameldowania na pobyt stały. Swoje i rodziny uprawnienia do zamieszkania w spornym lokalu wywiódł z prawa własności, potwierdzonego notarialną umową nabycia nieruchomości /akt notarialny PBN w W. z dnia 10 grudnia 1991 r./, oraz z faktycznego zamieszkania od kwietnia 1992 r. w wykończonym domu. Zdaniem skarżącego, jakiekolwiek uzależnianie przez organ administracji państwowej przyjęcia zgłoszenia zameldowania na pobyt stały od okoliczności nie wiążących się z zamieszkaniem nie ma żadnego uzasadnienia prawnego i narusza prawo, w tym również podstawowe prawa i wolności zagwarantowane konstytucją i konwencjami międzynarodowymi, których Polska jest stroną.
Odwołanie Stanisława R. nie zostało uwzględnione przez Wojewodę (...), który decyzją z dnia 20 listopada 1992 r. nr SO V 5110-403/92 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewody podano, że zamieszkiwanie w budynku nie jest sporne. Przedmiotem rozważań organu w trybie art. 47 ust. 2 ustawy była wątpliwość wynikająca z braku dokumentów potwierdzających istnienie ulicy P. i numeru domu. Skoro organ wątpliwość tę rozstrzygnął, to działał w granicach uprawnień określonych w omawianym przepisie.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stanisław R. wniósł o uchylenie decyzji organów meldunkowych obu instancji z powodu ich niezgodności z prawem. Zarzucił, że zarówno Burmistrz, jak i Wojewoda kierują do niego korespondencję /w tym także zaskarżoną decyzję/ pod adres rzekomo nie istniejącej ulicy i numeru domu. Dane te nie zostały wymyślone, lecz wynikają z zastanego stanu faktycznego oraz z planu szczegółowego zagospodarowania i budowy Osiedla. Ponadto Urząd Telekomunikacyjny założył w spornym budynku telefon i pod kwestionowany adres poczta doręcza wszelką korespondencję. Oznacza to, że adres nie budzi wątpliwości, a rzeczą organów samorządowych w zakresie zadań własnych i zleconych jest dostosowanie nazwy ulicy i ewidencyjnego numeru domu do danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Złożony został też wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie domu. Jednakże Urząd Miasta z przyczyn sobie tylko wiadomych nie wydaje pozwoleń właścicielom wybudowanych i dawno zasiedlonych domów. We wskazanym stanie faktycznym odmowa zameldowania stanowi naruszenie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego w składzie siedmiu sędziów z dnia 31 października 1991 r. III AZP 6/91 wpis w dowodzie tożsamości o zameldowaniu lub wymeldowaniu stanowi techniczną czynność w postaci potwierdzenia dopełnienia obowiązku meldunkowego, a odmowa potwierdzenia może nastąpić tylko wówczas, gdy dane mające być podstawą zarejestrowania faktu zameldowania budzą wątpliwości bądź gdy występują wątpliwości co do charakteru pobytu stałego pod określonym adresem. W tej sprawie wątpliwości takie nie zachodzą. Skarga ponawia zarzuty podniesione w odwołaniu o naruszeniu podstawowych praw człowieka.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda (...) wniósł o jej oddalenie.
W pismach procesowych stanowiących uzupełnienie skargi skarżący podtrzymał dotychczasowe zarzuty i wyjaśnił, że stosownie do zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 28 czerwca 1968 r. o ustaleniu wytycznych w sprawie nadawania nazw ulicom i placom oraz numeracji nieruchomości /M. P. Nr 30 poz. 197/ nadawanie nazw ulicom należy do uprawnień gminy jako zadanie własne, zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./. W myśl powołanych wytycznych potrzeba nadawania nazwy ulicom występuje szczególnie w razie budowy nowych osiedli mieszkaniowych, a badania zmierzające do nadania takich nazw powinny być rozpoczęte już w czasie geodezyjnego opracowania planu zagospodarowania przestrzennego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 3 ust. 1 Konstytucji RP /przepis utrzymany w mocy przez art. 77 Ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym - Dz.U. nr 84 poz. 426/ przestrzeganie praw Rzeczypospolitej Polskiej jest podstawowym obowiązkiem każdego organu Państwa. W związku z tą zasadą również rozstrzygnięcia o odmowie zameldowania na pobyt stały w lokalu muszą mieć bezwzględną podstawę w przepisach prawa.
Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. 1984 nr 32 poz. 174 ze zm./ normuje sprawy ewidencji ludności, które polega między innymi na rejestracji danych o miejscu pobytu osób. Obywatel polski przebywający stale na terytorium Polski jest obowiązany zameldować się w miejscu pobytu stałego /art. 5 ust. 1 ustawy/, przez które rozumie się zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania /art. 6 ust. 1 ustawy/. (...)
O stałości pobytu na danym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż przez trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia /art. 10 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych/, a według art. 9 ust. 2 tej ustawy przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający dłużej niż dwa miesiące należy przedstawić potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu /pomieszczeniu/, w którym ma nastąpić zameldowanie. Na podstawie zgłoszenia obejmującego wymagane dane /art. 11 ust. 1 powyższej ustawy/ organ prowadzący ewidencję ludności obowiązany jest dokonać zameldowania /art. 47 ust. 1 ustawy/, które przybiera postać czynności rejestracyjnej, wywołującej skutki prawne. Jeżeli zaś zgłoszone dane budzą wątpliwości, to wówczas o dokonaniu zameldowania rozstrzyga ten organ w drodze decyzji administracyjnej /art. 47 ust. 2 cytowanej ustawy/.
W niniejszej sprawie organy meldunkowe obu instancji jako jedyną przyczynę odmowy zameldowania skarżącego wraz z rodziną w S. M. ul. P. nr 7 podały brak nadania przez właściwy organ takiej nazwy ulicy, jaką wskazano na formularzach zgłoszeń meldunkowych. Z takim stanowiskiem organów meldunkowych nie można się zgodzić, ponieważ nie znajduje ono podstaw w obowiązujących przepisach prawa. Przepisy omawianej ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie uzależniają dopełnienia obowiązku meldunkowego, polegającego na zameldowaniu, od faktu uprzedniego nadania nazwy ulicy. Ustawa w art. 6 ust. 1 i art. 10 ust. 1 posługuje się pojęciami "określona miejscowość" i "oznaczony adres", nie wyjaśniając jednak tych pojęć. Wyjaśnienie pojęcia "oznaczony adres" zawiera par. 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 czerwca 1984 r. w sprawie wykonywania obowiązku meldunkowego i prowadzenia ewidencji ludności /Dz.U. nr 32 poz. 176/, zgodnie z którym adres określa się przez podanie: w miastach - nazwy miasta /dzielnicy/, ulicy, numeru domu i lokalu /pomieszczenia/, a ponadto w miastach nie będących siedzibą władz wojewódzkich - nazwy województwa; w gminach - nazwy miejscowości, numeru domu i lokalu /pomieszczenia/, nazwy gminy i województwa. Dane te podaje się wraz z innymi wymienionymi w par. 7 ust. 1 rozporządzenia przez wypełnienie i podpisanie formularza "zgłoszenie pobytu stałego". W myśl par. 8 tego rozporządzenia jedynie nieprzedstawienie przez osobę zgłaszającą pobyt stały potwierdzenia uprawnienia do przebywania w lokalu /pomieszczeniu/, w którym ma nastąpić zameldowanie, powoduje, że osoba ta może być zameldowana tylko na pobyt czasowy do 2 miesięcy, jeżeli w tym lokalu /pomieszczeniu/ przebywa.
Skoro zatem skarżący wraz z rodziną faktycznie przebywa co najmniej od kwietnia 1992 r. w stanowiącej ich współwłasność zabudowanej nieruchomości, znajdującej się w S. M., a więc w miejscowości oznaczalnej w sensie administracyjnym, co w tej sprawie nie jest kwestionowane przez organy meldunkowe, i zamieszkanie swoje wiąże z zamiarem stałego pobytu, to decyzja o odmowie zameldowania z tej tylko przyczyny, że nie nadano nazwy ulicy, przy której położona jest sporna nieruchomość, nie znajduje podstaw w obowiązujących przepisach prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił dowód z decyzji nr 500/88 z dnia 13 lipca 1988 r., wydanej przez Naczelnika Miasta W. Z jej treści wynika, że na podstawie art. 21 ust. 3, art. 29 ust. 4 i 5 oraz art. 57 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./ zatwierdzony został plan realizacyjny zagospodarowania działek w obrębie 07-15, położonych w W. - S. M./ stanowiący integralną część decyzji/ oraz udzielone zostało zezwolenie na budowę na tym terenie domów mieszkalnych jednorodzinnych (...). W aktach sprawy brak jest dowodu, z którego można by wnioskować, że zezwolenie to straciło ważność. W związku z tym należy stwierdzić, że nie zasługuje na uznanie za trafny taki pogląd, według którego ujemne skutki prawne dla strony postępowania organ prowadzący ewidencję ludności wywodzi z faktu niewykonania zadań własnych organów administracji państwowej, określonych art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198 ze zm./.
(...)Z podanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, i dlatego na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 oraz art. 208 Kpa orzekł jak w sentencji wyroku.
Uchylając jedynie zaskarżoną decyzję, Sąd miał na względzie uprawnienia reformatorskie organu odwoławczego określone w art. 138 Kpa.