Uzasadnienie
W dniu 21 marca 2003r. B. Y. (B. G.) wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2003r. nr [...] odmówił B. Y. wydania poświadczenia stwierdzającego posiadanie przez niego obywatelstwa polskiego. W uzasadnieniu organ podał, że B.G. w dniu 23 kwietnia 1968r. złożył do Rady Państwa podanie o zezwolenie na zmianę obywatelstwa w związku z wyjazdem na pobyt stały do Izraela. W dniu [...]maja 1968r. Biuro Paszportów Ministerstwa Spraw Wewnętrznych wydało skarżącemu dokument podróży nr [...], który uprawniał do wyjazdu na pobyt stały do państwa Izrael. Zgodnie z art. 13 ust. 1 obowiązującej w dacie wyjazdu wnioskodawcy na pobyt stały do Izraela ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 1962r. Nr 10, poz. 49 z późn. zm.) obywatel polski tracił obywatelstwo, jeżeli zostały spełnione łącznie dwa warunki: uzyskał zezwolenie właściwego organu na zmianę obywatelstwa polskiego oraz nabył obywatelstwo obce.
Wobec osób, które deklarowały narodowość lub pochodzenie żydowskie oraz chęć wyjazdu do Izraela na pobyt stały, zastosowanie miała uchwała Rady Państwa nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael, która, zdaniem organu, stanowiła generalne – pod względem podmiotowym – zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo państwa Izrael. W przypadku osób, które spełniły warunki w niej przewidziane, nie były wydawane indywidualne zezwolenia, a jedynie przez sam fakt spełnienia tych warunków osoby zainteresowane uzyskiwały zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego. W konkluzji Wojewoda stwierdził, że wnioskodawca uzyskał zezwolenie Rady Państwa na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo izraelskie oraz nabył obywatelstwo obce – tracąc obywatelstwo polskie na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o obywatelstwie polskim. Zdaniem organu dowodem tego było otrzymanie dokumentu podróży, który był wydawany wyłącznie osobom wyjeżdżającym na pobyt stały do państwa Izrael na podstawie przywołanej uchwały.
W dniu 2 czerwca 2003r. B.Y. skierował do Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców odwołanie od powyższej decyzji nie zgadzając się z argumentacją organu I instancji. Podkreślił, że uchwała Rady Państwa z 23 stycznia 1958r. była rasistowską i nielegalną, albowiem obywatele polscy pochodzenia żydowskiego, którzy w tym samym czasie emigrowali do Kanady czy Stanów Zjednoczonych opuszczali kraj także na podstawie dokumentów podróży i po otrzymaniu obywatelstwa tych państw nie tracili polskich paszportów. Zażądał od organu natychmiastowego poświadczenia obywatelstwa polskiego.
Decyzją z dnia [...] września 2003r. nr [...]Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...]. W uzasadnieniu powtórzył argumentację organu I instancji, jednocześnie dodając, że ustawa o obywatelstwie polskim nie zawierała regulacji dotyczących trybu i formy wydawania przez Radę Państwa zezwoleń na zmianę obywatelstwa polskiego na obce. W ocenie organu, dopuszczalny był zatem każdy sposób wyrażenia przez Radę Państwa zgody, jeśli tylko pojawił się wniosek osoby zamierzającej wyjechać na pobyt stały do Izraela. W takich sprawach Rada Państwa nie rozpatrywała indywidualnych wniosków. Było to przejawem stosowania uproszczonej procedury, w ramach której dokument podróży uprawniał do opuszczenia granic kraju i był wyrazem udzielonego zezwolenia na zmianę obywatelstwa.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2003r. skarżący wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców zarzucając jej m.in. naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady prawdy obiektywnej, zasady równości obywateli wobec prawa. Wskazał, że uchwała jako akt prawny niższego rzędu nie jest prawem. Źródłami prawa są ustawy i rozporządzenia, a powoływanie się w niniejszej sprawie na przedmiotową uchwałę jest ponadto wyrazem łamania zasady nieretroakcji prawa. Zwrócił uwagę na art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy. Powołując się na orzeczenie Sądu Najwyższego B.Y. podkreślił, że obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury i w określonych przez prawo formach.
W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców wniósł o jej oddalenie przedstawiając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumenty zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Na wstępie wyjaśnić należy, iż w związku ze zmianą struktury sądownictwa administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 01 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).
Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania.
Specyfika spraw w przedmiocie obywatelstwa polega na tym, że wniosek strony skierowany do właściwego organu rozpoznawany jest w świetle przepisów obowiązujących w dacie jego złożenia, jednakże z uwzględnieniem stanu prawnego panującego w chwili zdarzenia mającego wpływ, czy też mogącego mieć wpływ na status obywatelstwa.
Art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o obywatelstwie polskim (t. j.: Dz. U. z 2000r. Nr 28, poz. 353 z późn. zm.) stanowi że posiadanie i utratę obywatelstwa polskiego stwierdza wojewoda. Odmowa stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego lub jego utraty następuje w drodze decyzji administracyjnej.
Zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 10, poz. 49), w brzmieniu obowiązującym w dniu 23 kwietnia 1968r., zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego powinno stanowić akt indywidualny, jednostkowy, skierowany do określonego adresata. Wynika to z gramatyczno – językowej wykładni wskazanych przepisów. Stosownie do treści art. 13 ust. 1 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w czasie, kiedy wnioskodawca starał się o zezwolenie na zmianę obywatelstwa) obywatel polski mógł nabyć obywatelstwo obce jedynie za zezwoleniem właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa, a nabycie obywatelstwa obcego pociągało za sobą utratę obywatelstwa polskiego. Z kolei zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 ustawy (również w brzmieniu obowiązującym w 1968r.), o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego orzekała Rada Państwa, przy czym zezwolenie następowało na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych.
Treść zacytowanych przepisów nie budzi wątpliwości co do tego, że utrata obywatelstwa polskiego mogła nastąpić na podstawie indywidualnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa – wydanego przez Radę Państwa i skierowanego do każdego ubiegającego się o to.
Przesłanki utraty obywatelstwa w trybie określonym cytowanymi wyżej przepisami były następujące: po pierwsze: złożenie przez zainteresowanego wniosku o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego, po drugie: zezwolenie właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa, przy czym o zezwoleniu na zmianę obywatelstwa polskiego orzekała Rada Państwa na wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych, po trzecie: nabycie obywatelstwa obcego. W odniesieniu do wnioskodawcy B.Y. (B.G.) zostały spełnione tylko dwie z wymienionych przesłanek – pierwsza i ostatnia. Nie została natomiast spełniona przesłanka w postaci wydania przez Radę Państwa indywidualnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Oznacza to w konsekwencji, że wnioskodawca nie utracił polskiego obywatelstwa, ponieważ nie został spełniony konstytutywny warunek takiej utraty przewidziany w art. 13 ust. 1 ustawy.
Wydany na okoliczność wyjazdu do Izraela dokument podróży, wbrew sugestiom organów obu instancji, nie był indywidualnym zezwoleniem na zmianę obywatelstwa. Zważywszy ówczesne realia społeczno – polityczne, dokument ten stanowił jedynie podstawę uprawniającą do przekroczenia granic kraju. W kwestii tak istotnej jak obywatelstwo strona musiała zostać w sposób jednoznaczny poinformowana o zgodzie na nabycie obywatelstwa innego państwa wyrażonej w trybie art. 13 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962r., nie mogła natomiast, poprzez czynności konkludentne (wydanie dokumentu podróży), być zaskakiwana, że są one wyrazem udzielonego zezwolenia na zmianę obywatelstwa.
Indywidualnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa wymaganego przez ustawę o obywatelstwie polskim nie mogła zastąpić również generalna uchwała Rady Państwa nr 5/58 z dnia 23 stycznia 1958r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael (uchwała nie została opublikowana), albowiem brak było do tego podstaw ustawowych w ustawie z 1962r., której przepisy nie przewidywały delegacji dla Rady Państwa do wydania uchwały regulującej w sposób odmienny od trybu ustawowego kwestie utraty obywatelstwa polskiego. Uchwała Rady Państwa nie miała również podstawy w przepisach Konstytucji PRL z 1952r. (organy obu instancji nie wskazują, na podstawie jakich przepisów Konstytucji PRL z 1952r. miała zostać wydana uchwała Rady Państwa regulująca odmiennie niż to zostało dokonane w ustawie materię utraty obywatelstwa polskiego).
Do wydania przez Radę Państwa rzekomo samoistnej uchwały Nr 5/58 brak było podstaw prawnych w ustawie z 1962r. o obywatelstwie polskim oraz w Konstytucji PRL z 1952r.. Nawet gdyby przyjąć, że uchwała ta mogła zostać podjęta w ramach generalnych konstytucyjnych kompetencji Rady Państwa, to jednak nie mogła zmieniać – jako akt normatywny niższego rzędu – bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy o obywatelstwie polskim, precyzyjnie określających tryb postępowania przy zmianie obywatelstwa polskiego na obce, pociągającej za sobą utratę obywatelstwa polskiego.
Ustawa z dnia 15 lutego 1962r. o obywatelstwie polskim w art. 20 stanowi, że traci moc ustawa z dnia 8 stycznia 1951r. o obywatelstwie polskim, co jest równoznaczne z utratą mocy obowiązującej aktów wydanych na jej podstawie. Utrata mocy obowiązującej przez dany akt wykonawczy następuje z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej ustawę upoważniającą, w tym przypadku po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia ustawy z dnia 15 lutego 1962r.. Przedmiotowa uchwała wydana została jako akt wykonawczy, powołując upoważnienie ustawowe z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951r., zakończyła więc swój byt prawny w dacie, gdy nowa ustawa o obywatelstwie polskim z dnia 15 lutego 1962r. weszła w życie, wobec braku innych uregulowań zawartych w przepisach przejściowych tej ostatniej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2001r. sygn. akt V SA 150/01, LEX nr 78960).
Nie można w związku z tym uchwały Nr 5/58 Rady Państwa z 23 stycznia 1958r. – wydanej na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951r. o obywatelstwie polskim – traktować jako aktu prawnego konwalidującego brak indywidualnego zezwolenia w odniesieniu do wnioskodawcy, który starał się o zezwolenie na zmianę obywatelstwa nie na podstawie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z 1951r., lecz na podstawie art. 13 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z 1962r..
Zmiana obywatelstwa należy do sfery prawa publicznego. W odniesieniu do podejmowanych przez zainteresowanego czynności z zakresu prawa publicznego nie dokonuje się zabiegów odpowiadających wykładni oświadczeń woli według reguł obowiązujących w prawie prywatnym (zwłaszcza według zasad wynikających z przepisów Kodeksu cywilnego). Nie miało zatem znaczenia w 1968r., i nie ma nadal, dlaczego wnioskodawca chciał wówczas zmienić obywatelstwo. Jego wniosek z dnia 23 kwietnia 1968r. o zezwolenie na zmianę obywatelstwa uruchomił procedurę przewidzianą w art. 13 i 16 ustawy z 15 lutego 1962r. o obywatelstwie polskim, która jednak nie została zakończona, ponieważ Rada Państwa nigdy nie wydała indywidualnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa przez wnioskodawcę, co oznacza, że nie utracił on obywatelstwa polskiego.
W prawie publicznym zamiar zainteresowanego, jego nieujawniona wprost we wniosku skierowanym do organów państwa wola, są pozbawione znaczenia prawnego. Nie dokonuje się wykładni oświadczeń woli według kryteriów określonych w Kodeksie cywilnym (art. 60, 61 i 65 Kc.). Nie miało wobec tego znaczenia, jakie motywy kierowały zainteresowanym w 1968r., kiedy wystąpił o zezwolenie na zmianę obywatelstwa. Niezależnie od jego zamiarów i motywów postępowania, jego sprawa powinna była zostać załatwiona zgodnie z obowiązującym ówcześnie prawem. A to oznaczało wydanie przez Radę Państwa indywidualnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 17 września 2001r. sygn. akt III RN 56/01, OSNP 2002/13/299).
Z uwagi na powyższe, uznając skargę za uzasadnioną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.