Uzasadnienie
W dniu [...] lutego 1997 r. R.W., urodzony dnia [...] sierpnia 1931 r. w W., złożył wniosek do Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych o przyznanie uprawnień kombatanckich. We wniosku wskazał, iż na początku 1943 r. udzielał pomocy Z. w W. - przekazywał broń i amunicję, od 1943 do 1944 kolportował prasę podziemą (AL) pod pseudonimem "T.P.", [...] sierpnia 1944 r. brał udział w Powstaniu W. na P. w szeregach Armii [...]. Do wniosku załączone zostały oświadczenia świadków - J.T., J.S. oraz W.K. - potwierdzające działania Wnioskodawcy w zakresie kolportowania prasy podziemnej i przenoszenia broni i amunicji dla Z..
Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia [...] kwietnia 1998 r., nr [...] - na podstawie art. 1 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 17, poz. 75 ze zm.) odmówił R.W. przyznania uprawnień kombatanckich wskazując, iż nie spełnia on warunków, o których mowa w art. 21 cyt. wyżej ustawy.
Na skutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, tenże akt administracyjny został utrzymany w mocy decyzją Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] marca 1999 r., nr [...] stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r., nr 9, poz. 26 ze zm.) oraz art. 1 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. W motywach uzasadnienia wskazano, iż zarówno treść wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i wyjaśnienia świadka - J.T. - potwierdziły stan faktyczny znany Kierownikowi Urzędu przed wydaniem decyzji organu w pierwszej instancji. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, iż deklarowana przez R.W. działalność wiązała się z pełnieniem służby w polskich podziemnych formacjach i organizacjach, o których mowa w cyt. wyżej przepisach ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach i niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego.
Kierownik Urzędu zauważył, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości przyznania uprawnień kombatanckich dzieciom, które w okresie okupacji hitlerowskiej współpracowały lub świadczyły usługi na rzecz organizacji konspiracyjnej. Kombatantami są bowiem osoby, które brały czynny udział w działaniach zbrojnych, powstaniach narodowych, były żołnierzami w podziemnych organizacjach, w formacjach partyzanckich w okresie wojny 1939 - 1945.
Na skutek skargi R.W. wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2004 r., sygn. akt. V SA 2112/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sadów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) przedmiotową skargę oddalił.
Postanowieniem z dnia 18 października 2004 r., sygn. akt. V SA 2112/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniosek R.W. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku, który stał się prawomocny od dnia 11 listopada 2004 r.
W dniu [...] listopada 2004 r. Strona wystąpiła do Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z pismem zatytułowanym "Prośba", które zostało zakwalifikowane przez organ administracji, na podstawie art. 235 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej przyznania uprawnień kombatanckich w trybie art. 154 § 1 kpa.
Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...], Kierownik Urzędu stosownie do treści art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000, nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 22 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] marca 1999 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] kwietnia 1998 r.
Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r., nr [...], działając na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 1 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy w/w decyzję własną z dnia [...] grudnia 2004 r.
W motywach uzasadnienia organ administracji zaznaczył, iż R.W., wnioskując o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie wskazał na jakiekolwiek okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Również w ocenie Kierownika Urzędu brak jest przesłanek warunkujących uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony.
Podnoszone przez Stronę okoliczności dotyczące pełnienia służby w organizacji konspiracyjnej i udziału w Powstaniu W. były uprzednio przedmiotem oceny Kierownika Urzędu (decyzje z dnia [...] kwietnia 1998 r., [...] marca 1999 r., [...] grudnia 2004 r.), jednak zebrany w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyznania R. W. uprawnień kombatanckich z tytułu pełnienia służby w organizacji konspiracyjnej. Stąd, w ocenie Kierownika Urzędu, do Strony nie ma zastosowania przepis art. l ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego.
Ponadto Kierownik Urzędu zauważył, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę w przedmiotowej sprawie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2004 r., uznał, że decyzja organu była zgodna z prawem, a stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Z powyższego względu Kierownik Urzędu nie mógł zaprezentować odmiennej, od wyrażonej przez Sąd, oceny prawnej w aktualnym stanie faktycznym i prawnym.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2005 r. R.W. zarzucił, iż decyzja Kierownika Urzędu z dnia [...] stycznia 2005 r. oparta jest na kłamstwach. Wskazał nadto, że sprawę niniejszą wyjaśniłaby konfrontacja z Panem P. - pracownikiem Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych.
Powyższe zarzuty rozwinął w pismach procesowych z dnia [...] lutego 2005 r., [...] lutego 2005 r., [...] marca 2005 r. zatytułowanych "Oświadczenia" oraz z dnia [...] czerwca 2005 r. - "Wyjaśnienia".
W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Na wstępie zauważyć należy, że w myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne w tym sąd wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie.
Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.
Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa.
Rozważając w tym kontekście zarzuty podniesione w skardze stwierdzić należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych odpowiada prawu.
W sprawie niniejszej bezsporną jest okoliczność, iż decyzja Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] marca 2001 r., utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 1998 r. o odmowie przyznania R.W. uprawnień kombatanckich, jako decyzja ostateczna, została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Następnie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2004 r., sygn. akt V SA 2112/02, który stał się prawomocny od dnia 11 listopada 2004 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.
Pismem z dnia [...] listopada 2004 r., zatytułowanym "Prośba", skierowanym do Kierownika Urzędu, zakwalifikowanym przez organ administracji jako wniosek o zbadanie zasadności wzruszenia decyzji własnej w trybie art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r., nr 9, poz. 26 ze zm.), Skarżący uruchomił postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym - postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej, na mocy której nie wynikają prawa dla strony. Stosownie bowiem do treści art. 154 § l kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych dokonał zatem prawidłowej kwalifikacji w/w pisma Skarżącego zważywszy, że decyzja z dnia [...] marca 1999 r. jest decyzją ostateczną, utrzymującą w mocy decyzję własną organu z dnia [...] kwietnia 1998 r. wydaną w pierwszej instancji, odmawiającą przyznania uprawnień kombatanckich, a więc decyzję nietworzacą praw nabytych, a nadto mając na względzie, iż - jak w sprawie niniejszej - w przypadku oddalenia przez sąd administracji skargi na decyzję, organ administracyjny może wzruszyć później taką decyzję na podstawie art. 154 kpa, gdy będą spełnione przesłanki przewidziane w tym przepisie. Organ administracji, po skontrolowaniu przez sąd zgodności decyzji z prawem, nie przestaje być właściwy do wzruszenia decyzji w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, wszczynanego z urzędu lub na wniosek stron. Inaczej mówiąc, ocena prawna wyrażona przez sąd administracyjny w przypadku oddalenia skargi wniesionej na decyzję, wiążąca organ administracji z mocy art. 153 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271), nie pozbawia tego organu możliwości weryfikacji decyzji na podstawie art. 154, z uwagi na przesłanki celowościowe stosowania tego przepisu (v. Wyrok NSA z 15 sierpnia 1985 r., III SA 80/85; ONSA 1985, Nr 2, poz. 16).
Podkreślić należy, iż przepis art. 154 kpa nie może być traktowany jedynie jako stwarzający możliwość uznaniowego działania organów administracji i to tylko w interesie publicznym reprezentowanym przez organy administracyjne, albowiem jest to przepis pozwalający na zajęcie się ponowne sprawą również w interesie strony. Bez tego przepisu prawidłowo wydana odmowna decyzja administracyjna pozbawiałaby stronę możliwości ubiegania się o jakieś prawa po wszeczasy, co dalekie byłoby od racjonalnego pojmowania administracji publicznej. Zmiany polityki administracyjnej, wykładni prawa, oceny stanów faktycznych, następujące po wydaniu w sprawie np. odmownej decyzji nie prowadzą do jej wadliwości lub bezprzedmiotowości, a wobec tego bez dopuszczenia odwołalności decyzji lub jej wzruszenia w trybie nadzoru strona byłaby pozbawiona możliwości uzyskania dla siebie nowego rozstrzygnięcia jej sprawy (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2005).
Wobec powyższego, zadaniem Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych było przeprowadzenie kontroli wydanej decyzji ostatecznej tj. zbadanie czy za zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny - a więc kwalifikowany - interes strony.
Zarówno w w/w piśmie z [...] listopada 2004 r. jak i w "Oświadczeniu" z dnia [...] stycznia 2005 r. będącym w istocie odwołaniem od decyzji Kierownika Urzędu z dnia [...] grudnia 2004 r., wydanej w pierwszej instancji, oraz w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, uzupełnionej następnie pismami procesowymi, R.W. sformułował generalny zarzut, iż decyzja Kierownika Urzędu z dnia [...] marca 1999 r., utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 1998 r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich zawiera kłamstwa wynikające przede wszystkim z błędnej interpretacji okoliczności i dowodów wskazanych przez Skarżącego w toku postępowania administracyjnego, a także będące konsekwencją negatywnego stanowiska organu administracji względem jego własnej osoby oraz względem wydarzeń, których skarżący doświadczył w okresie okupacji hitlerowskiej. Podkreślił, iż stanowisko Kierownika Urzędu jest dla Niego wysoce krzywdzące, zważywszy na działalność jaką prowadził w latach 1943 - 1944 w zakresie kolportowania prasy podziemnej, stanowiącej organy Armii [...] oraz Armii [...], pod pseudonimem "T.P.", świadczenia pomocy na rzecz Z., przekazywania broni i amunicji, udziału w Powstaniu W. na P. w dniu 1 września 1944 r.
Mając powyższe na względzie Sąd zważył, iż kwestia zasadności przyznania R. W. uprawnień kombatanckich została gruntownie przeanalizowana w toku postępowania administracyjnego przez Kierownika Urzędu ds. Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w oparciu o zebrane w sprawie dokumenty i przeprowadzone dowody (m.in. dowód z przesłuchania świadka J.T.; protokół z dnia [...] czerwca 1998 r.; k. 41 - 43 akt admin.). Jak słusznie zauważył organ administracji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 1999 r., potwierdzonej wyrokiem WSA z dnia 12 sierpnia 2004 r., sygn. akt 2112/02, deklarowana przez R.W. działalność nie wiązała się z pełnieniem służby w organizacji konspiracyjnej, co w świetle art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 17, poz. 75 ze zm.), nie stanowi podstaw do przyznania uprawnień kombatanckich.
Abstrahując od w/w kwestii merytorycznych Sąd zauważył, iż samo subiektywne poczucie krzywdy żywione przez Skarżącego oraz rozczarowanie i żal wobec stanowiska Kierownika Urzędu, nie może być traktowane jako słuszny interes strony w rozumieniu przepisu art. 154 § 1 kpa, a tym samym nie stanowi przesłanki wzruszenia decyzji z dnia [...] marca 1999 r. Nie można też uznać za słuszny interes strony w świetle art. 154 kpa, jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego sprawy, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją (v. wyrok WSA z dnia 05 października 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 428/04). Skarżący nie wskazał przy tym na żadne inne okoliczności faktyczne i prawne, które stwarzałyby podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji w myśl słusznego interesu strony w trybie cyt. wyżej przepisu.
W ocenie Sądu brak jest również podstaw do twierdzenia, że za uchyleniem decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 1999 r. przemawia interes społeczny. Sąd podziela stanowisko organu administracji, że interes społeczny w rozumieniu art. 154 kpa nie może sprowadzać się do naruszania przepisów prawa - w sprawie niniejszej art. 1 ust. 2 pkt 3 cyt. wyżej ustawy o kombatantach - skoro warunkiem dopuszczalności wzruszenia decyzji w trybie art. 154 kpa jest stwierdzenie, że stan prawny powstały wskutek uchylenia lub zmiany decyzji będzie zgodny z prawem. Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych zobowiązany jest do działania na podstawie obowiązujących przepisów prawa i, w przypadku stwierdzenia braku podstaw do przyznania uprawnień kombatanckich, zobowiązany jest do podjęcia decyzji o odmowie ich przyznania. Niedopuszczalne byłoby przy tym różnicowanie obywateli względem przyznania (bądź odmowy przyznania) uprawnień kombatanckich w kontekście warunków sprecyzowanych w ustawie.
Stojąc na ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisku, iż tryb postępowania przewidziany w art. 154 kpa służy organom administracji do usuwania takich decyzji ostatecznych, które organy te uważają za niecelowe bądź sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju stwierdzić należy, iż decyzja Kierownika Urzędu z dnia [...] marca 1999 r. nie jest dotknięta wskazanymi wadami. Jako celowa i wydana na podstawie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, w/w decyzja nie stoi w sprzeczności z praktyką postępowania w sprawach o przyznanie uprawnień kombatanckich.
Oceny tej nie podważa subiektywne poczucie krzywdy Skarżącego, które jakkolwiek zrozumiałe z punktu widzenia trudnych i, z całą pewnością, bolesnych doświadczeń R. W. z okresu okupacji hitlerowskiej, nie ma wpływu na trafność przedmiotowego rozstrzygnięcia.
Należy zauważyć, iż przepis art. 154 kpa rozstrzygnięcie sprawy pozostawia uznaniu organu administracji co oznacza, że do organu rozstrzygającego należy ocena czy w konkretnej sprawie istnieją podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji. Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej zaskarżona decyzja Kierownika Urzędu mieści się w wyznaczonych przez prawo granicach uznania administracyjnego i nie jest wynikiem dowolności ani przejawem arbitralności działania organu administracji.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż zarówno argumentacja skargi jak i analiza akt sprawy nie ujawniła okoliczności umożliwiających wzruszenie decyzji ostatecznej ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Wydając zaskarżoną decyzję, Kierownik Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych działał na podstawie przepisów prawa, a podjęte rozstrzygnięcie na podstawie art. 154 kpa nie wykracza poza granice uznania administracyjnego a więc nie stanowi naruszenia prawa.
Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało oddalić skargę jako niezasadną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 225 i art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.).