Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia... marca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia... grudnia 2013 r. zobowiązująca Gminę... do zwrotu części dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, w wysokości... zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.
Z uzasadnienia decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju wynika, że:
Dnia... września 2009 r. Gmina... (dalej: Gmina, beneficjent) podpisała umowę o dofinansowanie realizacji projektu pt. "..." na kwotę dofinansowania... zł. Realizację projektu zaplanowano na okres od 1 lipca 2009 r. do 28 września 2012 r. Grupę docelową w projekcie stanowiło... dzieci z powiatu... Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie głównym celem projektu było upowszechnienie edukacji przedszkolnej wśród ww. grupy docelowej, skutkujące zwiększeniem ich udziału w wychowaniu przedszkolnym. Cel główny realizowały następujące cele szczegółowe:
- - wyrównanie szans edukacyjnych... dzieci w wieku 3-5 lat oraz... w wieku 6 lat, pochodzących z terenów powiatu... poprzez organizację zajęć dodatkowych i terapeutycznych,
- - wzrost świadomości rodziców w zakresie korzyści płynących z edukacji przedszkolnej,
- - zwiększenie dostępu do edukacji przedszkolnej dzieci poprzez utworzenie 4 alternatywnych form wychowania przedszkolnego i wsparcie... istniejących przedszkoli w zakresie zatrudnienia nauczycieli, wydłużenia czasu pracy, wprowadzenia dodatkowych zajęć i udzielenia specjalistycznego wsparcia dzieciom i ich rodzicom.
W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w siedzibie Gminy... w dniach 8-18 października 2012 r. oraz w dniach od 19 października 2012 r. do 5 listopada 2012 r., zespół kontrolujący stwierdził naruszenie zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (zwanych dalej Wytycznymi), poprzez naruszenie przepisów prawa krajowego, tj. przepisów ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (t.jed.Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94, dalej: k.p.), poprzez zaangażowanie przez Gminę do pracy przy projekcie dwojga własnych pracowników, to jest M. K. i Z. S., na podstawie umów cywilnoprawnych.
Pismem z dnia 6 czerwca 2013 r. wezwano beneficjenta do zwrotu wydatków niekwalifikowalnych w kwocie...zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków do dnia zwrotu. Beneficjent nie dokonał zwrotu wydatków, uznając, że zatrudnienie na podstawie umów cywilnoprawnych M. K. i Z. S. nie narusza przepisów kodeksu pracy i Wytycznych.
Dnia... grudnia 2013 r. Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego, pełniący funkcję Instytucji Pośredniczącej (IP) wydał decyzję w sprawie zwrotu przez Gminę... części dofinansowania przyznanego na realizację projektu pn. "...", wykorzystanego z naruszeniem procedur, w kwocie... zł wraz z odsetkami.
Po rozpoznaniu sprawy w wyniku odwołania wniesionego przez Gminę, Minister Infrastruktury i Rozwoju, pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej (IZ) decyzją z dnia... marca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego.
Uzasadniając decyzję organ II instancji stwierdził, że do pracy przy projekcie pt. "...", którego beneficjentem była Gmina..., na podstawie umów cywilnoprawnych zaangażowano M. K. i Z. S., będących pracownikami Urzędu Miasta i Gminy... Po przytoczeniu zakresu obowiązków wykonywanych przez te osoby na podstawie umów o pracę i umów zlecenia organ stwierdził, że zadania realizowane w ramach projektu w istocie dotyczyły tego samego rodzaju prac jakie osoby te wykonywały na podstawie umowy o pracę. Zatrudnienie tych osób na podstawie umów zlecenia stanowiło więc naruszenie przepisów kodeksu pracy – art.22 §12, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne zastąpienie umowy o pracę umową cywilnoprawną przy zachowaniu warunków wykonywania pracy.
Organ dodatkowo wyjaśnił, że zarówno czynności wykonywane na podstawie umowy o pracę jak i umowy zlecenia były wykonywane pod nadzorem Burmistrza Miasta i Gminy... i na terenie Urzędu Miasta i Gminy.
Minister wyjaśnił, że zgodnie z zapisami Wytycznych z dnia 27 marca 2009 r., które obowiązywały w dniu podpisania ww. umów cywilnoprawnych, "wszystkie wydatki w ramach PO KL są kwalifikowalne, o ile (...) są zgodne z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego" (rozdz. 3.1 pkt 1 g).
A zatem wydatki poniesione z naruszeniem przepisów kodeksu pracy, w świetle cytowanych Wytycznych należało uznać za niekwalifikowane.
Stwierdził, że naruszenie zapisów Wytycznych stanowi naruszenie procedur, o których mowa w art.184 pkt 1 ustawy o finansach publicznych i tym samym naruszenie art.207 ust.1 pkt 2 tej ustawy.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji stwierdził, że zarówno w przypadku umów zlecenia zawartych w imieniu Gminy... przez Burmistrza na realizację zadań w ramach projektu "...", jak również w przypadku umów o pracę, zawartych przez Urząd Miasta i Gminy..., pracodawcą był ten sam Urząd Miasta i Gminy. Nieuzasadniony jest więc zarzut, iż umowy o pracę i umowy zlecenia zostały zawarte z innymi podmiotami.
Wskazał, że fakt niekwestionowania zasadności ponoszonych w projekcie wydatków na etapie rozliczania projektu nie przesądza o tym, iż w projekcie nieprawidłowości nie wystąpiły, bowiem ocena kwalifikowalności wydatków dokonywana jest wieloetapowo, zarówno na etapie wyboru projektu jak i na etapie realizacji i rozliczania projektu.
Na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
- 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 211 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.) w zw. z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 z późn. zm.) oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.jed. Dz.U.z 2013 r. poz. 883, dalej u.f.p.), poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, iż zachowanie Gminy..., wyczerpało znamiona przypadku wykorzystania środków finansowych przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem obowiązujących procedur, określonych w art. 208 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych oraz w art. 184 u.f.p., a tym samym obligującego organ do wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu, art. 22 k.p. poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że zawarte przez Skarżącą umowy cywilnoprawne z osobami realizującymi zadania w ramach projektu, będącymi jednocześnie pracownikami Urzędu Miasta i Gminy..., stanowi naruszenie prawa krajowego, a przez to Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, art. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie, skutkujące przyjęciem tożsamości podmiotowej pomiędzy Urzędem Miasta i Gminy..., jako pracodawcą oraz Gminą..., jako Zleceniodawcą,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę całokształtu materiału dowodowego i przyjęcie, że w sprawie wystąpiły nieprawidłowości wynikające z powołanych przepisów materialnych, art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, skutkujące brakiem wnikliwości i staranności przy rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego, w zakresie dotyczącym tożsamości przedmiotowej i podmiotowej umów o pracę oraz cywilnoprawnych, zawartych w ramach realizacji projektu, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji obarczonej w/w wadami.
W motywach skargi strona uzasadniła zarzuty.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.
W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa,v: art.145§1 p.p.s.a.). Zgodnie z art.134§1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi.
Sąd rozpoznając skargę korzysta ze wszystkich dowodów zebranych w toku postępowania administracyjnego, gdyż rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).
Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w granicach kompetencji przysługujących na podstawie ww. ustaw sądowi administracyjnemu, Sąd stwierdził, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania uzasadniającym jej uchylenie.
Przedmiotem skargi jest decyzja zobowiązująca Gminę... do zwrotu części dofinansowania uzyskanego w związku z realizacją projektu pt. "..." w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, w części w której wydatki zostały uznane za niekwalifikowalne.
Należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 207 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz.1240 ze zm.) w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 tej ustawy, podlegają one zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Art. 184 nakazuje do wydatkowania tych środków stosować procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu. Podobne postanowienia zawierał przepis art.211 ust.1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych z 2005 r.
W rozpoznanej sprawie organy orzekające obu instancji uznały, że realizując projekt Gmina dopuściła się naruszenia Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, które stanowią, że wydatki są kwalifikowane jeżeli są zgodne z odrębnymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego.
Naruszenie prawa polegało, w ocenie organów orzekających, na naruszeniu art.22§12 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.jed. Dz.U. z 1998 r., Nr 2194 ze zm., dalej: k.p.), uznającym za niedopuszczalne zastępowanie umów o pracę umowami cywilnoprawnymi.
Organy orzekające uznały, że zawarcie przez Gminę umów zlecenia z własnymi pracownikami przy pracach tego samego rodzaju co objęte stosunkiem pracy stanowi obejście przepisów prawa pracy.
Kwestę sporną w sprawie stanowi to, czy obowiązki określone w umowach cywilnoprawnych zawartych przez Gminę z M. K. i Z. S. w ramach realizacji projektu, osoby te, jako pracownicy Urzędu Miasta i Gminy..., winny były wykonywać w ramach umów o pracę zawartych z tym Urzędem
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zarówno IP jak i IZ uznały, że obowiązki powierzone ww. osobom na podstawie umów zlecenia powinny być przez nie realizowane w ramach umów o pracę. Organy orzekające ustaliły, że: w odniesieniu do M. K. zadania realizowane przez nią w ramach projektu dotyczyły "w istocie tego samego rodzaju prac, jakie świadczyła w ramach stosunku pracy"; w odniesieniu do Z. S. czynności wykonywane przez niego w ramach obydwu rodzajów umów "stanowiły czynności tego samego i podobnego rodzaju".
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawione zostały zakresy obowiązków ww. osób, wynikające z akt administracyjnych i niekwestionowane przez skarżącą, które również Sąd uznaje za ustalone prawidłowo.
Do obowiązków M.K. w ramach stosunku pracy należało:
- - przygotowywanie postępowań o udzielenie zamówień publicznych w oparciu o Pzp, w tym sporządzanie Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia, ogłaszanie przetargów w Biuletynie Zamówień Publicznych i na stronie internetowej Urzędu Miasta i Gminy, przygotowywanie i udział w pracach komisji przetargowych, sporządzanie protokołów z postępowań przetargowych, ogłaszanie wyników postępowań,
- - prowadzenie rejestru zamówień publicznych,
- - sporządzanie rocznych sprawozdań z zakresu zamówień publicznych,
- - współpraca z pozostałymi referatami UMiG w zakresie zamówień publicznych,
- - udział w przygotowywaniu wniosków o dofinansowanie inwestycji, oraz
- - archiwizacja dokumentów dotyczących inwestycji i zamówień publicznych.
Natomiast w zakresie prac zleconych w ramach projektu "..." M. K. odpowiadała za:
- - przeprowadzanie zakupów zgodnie z przepisami Pzp, w tym zakupu usług, środków trwałych wyposażenia na potrzeby projektu,
- - archiwizowanie dokumentacji związanej z projektem,
- - współpracę z osobami wchodzącymi w skład struktury zarządzania projektem, w tym przekazywanie na bieżąco koordynatorowi wiodącemu informacji dotyczących projektu.
M. K. w ramach obowiązków wynikających z umowy o pracę, jak również zadań zleconych w umowie cywilnoprawnej, wchodziła w skład komisji przetargowych przeprowadzających postępowania o udzielenie zamówień. Organ odwoławczy ustalił, że zarówno w ramach umowy o pracę, jak i umowy cywilnoprawnej, była ona osobą upoważnioną do kontaktów z wykonawcami i udzielania wyjaśnień. Jako źródło informacji wskazał m.in. ogłoszenie o zamówieniu..., Specyfikację Istotnych Warunków Zamówienia na postępowanie przetargowe w trybie przetargu nieograniczonego na Urządzenie zieleni na terenie kompleksu szkolnego przy ulicy..., Specyfikację Istotnych Warunków Zamówienia na postępowanie przetargowe w trybie przetargu nieograniczonego na Dostawę sprzętu komputerowego dla przedszkoli w ramach projektu pt. "...", Specyfikację Istotnych Warunków Zamówienia na postępowanie przetargowe w trybie przetargu nieograniczonego na Dostawę mebli przedszkolnych w celu wyposażenia pomieszczeń w przedszkolach w ramach projektu pt. "...".
Druga osoba, której wynagrodzenie z tytułu umowy zlecenia zostało uznane z wydatki niekwalifikowalne w projekcie, to Z. S., zatrudniony w Urzędzie Miasta i Gminy... od dnia 1 grudnia 2003 r. na stanowisku inspektora ds. promocji, a od dnia 1 kwietnia 2011 r. na stanowisku kierownika Biura Promocji i Informacji UMiG. Jednocześnie, na podstawie umowy cywilnoprawnej nr... z dnia... czerwca 2009 r. Z. S. zaangażowany został do realizacji projektu pt. "..." na stanowisku pracownika ds. promocji projektu. Do zadań Z. S., wykonywanych w ramach stosunku pracy, należało m.in.:
przygotowywanie i redagowanie biuletynu urzędowego "...", merytoryczne prowadzenie strony internetowej Urzędu, gromadzenie publikacji o gminie, m.in. o pracy Urzędu i jednostek organizacyjnych gminy, prowadzenie kroniki ważniejszych wydarzeń Urzędu, redagowanie pism okolicznościowych, współpraca z mediami, promowanie gminy oraz kształtowanie jej wizerunku, informowanie o pracy i działaniach samorządu, reprezentowanie gminy w kontaktach z prasą, analizowanie publikacji prasowych, prowadzenie archiwum prasowego, przygotowywanie i realizacja działań informacyjno-promocyjnych, organizacja udziału w targach i wystawach, opracowanie publikacji i wydawnictw promocyjno-informacyjnych o gminie, współpraca z podmiotami zewnętrznymi w zakresie przygotowywania wydawnictw, zakupu materiałów promocyjnych, wystawienniczych, promocja miasta poprzez Internet, aktualizowanie strony www, gromadzenie cyfrowej dokumentacji fotograficznej, współorganizowanie imprez promocyjnych gminy, współpraca z... Centrum Kultury w celu uczestnictwa gminy w regionalnych, krajowych i zagranicznych imprezach.
Natomiast, w zakresie prac zleconych w ramach projektu "Przedszkolaki z naszej paki" Z. S. odpowiadał za:
prowadzenie akcji promocyjnej projektu przez cały okres jego realizacji, w tym nadzór nad promocją u partnerów, współpracę z osobami wchodzącymi w skład struktury zarządzania projektem, w tym przekazywanie na bieżąco koordynatorowi wiodącemu informacji dotyczących projektu.
We wniosku o dofinansowanie projektu "..." doprecyzowano, iż osoba zatrudniona na stanowisku ds. promocji projektu odpowiadać będzie za umieszczanie artykułów w prasie lokalnej i regionalnej, zamawianie ogłoszeń w TV, przygotowanie i rozprowadzanie plakatów, a na zakończenie projektu - przygotowanie i rozprowadzenie broszur i filmu podsumowującego.
IZ stwierdziła, że porównując zakresy zadań Z. S. realizowanych w ramach umowy o pracę oraz umowy cywilnoprawnej, nie sposób nie uznać, iż dotyczą one tego samego rodzaju zadań.
W efekcie powyższych rozważań ustalono, iż w ramach projektu zadanie dotyczące promocji projektu oraz zadanie dotyczące zamówień publicznych zlecone zostały na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych z Gminą... pracownikom Urzędu Miasta i Gminy..., których zadania wynikające ze stosunku pracy były tego samego lub podobnego rodzaju. W oparciu o tak ustalony stan faktyczny organy orzekające uznały, iż M. K. i Z. S. zadania zlecone im w związku z realizacją projektu na podstawie umów zlecenia powinni byli wykonywać w ramach umów o prace łączących ich z Urzędem Miasta i Gminy....
Organ wyjaśnił również, że obowiązki wykonywane na podstawie umów o pracę i umów zlecenia wykonywane były na rzecz tego samego podmiotu, to jest Urzędu Miasta i Gminy... jako aparatu pomocniczego Gminy. Umowy w ramach projektu zawierała Gmina, ponieważ Urząd Miasta i Gminy nie posiadając osobowości prawnej nie może zawierać umów cywilnoprawnych.
Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz postępowania prowadzącego do jej wydania stwierdził, że organy orzekające ustalając stan faktyczny sprawy, w oparciu o który dokonały porównania zakresów obowiązków wynikających z umów zlecenia zawartych przez Gminę z M.K. i Z.S. z zakresami ich obowiązków wynikających z umów o pracę, pominęły istotny element stanu faktycznego.
Sąd wskazuje, że ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy wniosku Gminy o dofinansowanie projektu "...", który był podstawą zawarcia umowy o dofinansowanie projektu wynika, że wprawdzie Gmina... występowała jako wnioskodawca, a następnie beneficjent projektu, ale projektem objęty był nie tylko teren Gminy - wnioskodawcy, ale obszar znacznie szerszy, to jest teren powiatu bydgoskiego, a jako partnerzy projektu zostały wskazane gminy:... (pkt 2.8 wniosku). Potrzeba realizacji projektu powstała z inicjatywy 6 ww. gmin wiejskich i miejsko–wiejskich i Gminy... (pkt. 3.1 wniosku). Wsparcie w ramach projektu obejmowało dzieci w liczbie... w wieku 3-5 i 6 lat oraz ich rodziców zamieszkałych na terenach wiejskich i małych miejscowościach powiatu..., a nie tylko mieszkańców Gminy.... Projektem zostały objęte, co wymaga podkreślenia, przedszkola i oddziały przedszkolne w każdej z siedmiu Gmin.
Tych, istotnych w ocenie Sądu, okoliczności nie wzięły pod uwagę organy orzekające w sprawie.
Dlatego rozpoznając sprawę ponownie Minister Infrastruktury i Rozwoju ustali czy w zakresie obowiązków pracowniczych M. K. i Z. S. wynikających z umów o prace podpisanych przez nich z Urzędem Miasta i Gminy... leżało podejmowanie określonych projektem działań na rzecz Gmin:...
W odniesieniu do M.K. byłyby to czynności związane z realizacją zakupów zgodnie z przepisami ustawy o zamówieniach publicznych (k.6 wniosku), na rzecz przedszkoli w każdej z gmin objętych projektem; w odniesieniu do Z.S. prowadzenie akcji promocyjnej przez cały okres realizacji projektu (w tym nadzór nad promocją u partnerów) w odniesieniu do każdej Gminy – uczestnika projektu.
Dopiero w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny uwzględniający powyższe okoliczności będzie można orzec, czy w sprawie doszło do naruszenia art.22§21 kodeksu pracy i w konsekwencji Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, a więc czy zaistniała podstawa do uznania, że wydatki w kwocie... zł są niekwalifikowane i powinny zostać zwrócone przez beneficjenta.
Wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art.7, 77§1 i 80 k.p.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205§2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust.2 pkt 1 lit.a w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1349 ze zm.).