Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: Skarżący, Odwołujący, Strona) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w W. (dalej: Prezes PFRON, Organ) nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...],[...] w przedmiocie nakazania Skarżącemu zwrotu udzielonego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:
Przedsiębiorstwo [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością - otrzymała z PFRON środki tytułem miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, którzy zostali zatrudnieni przed 1 stycznia 2009 r., za okresy sprawozdawcze: od stycznia 2009 r. do maja 2017 r.
Spółka została zawiadomiona pismem z dnia [...] listopada 2017 r., o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot środków wypłaconych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze: od stycznia 2009 r. do maja 2017 r. Wstępnie oszacowano kwotę zwrotu wypłaconych środków na kwotę [...] zł. Kwota ta stanowi nienależnie pobrane dofinansowanie do wynagrodzeń następujących pracowników niepełnosprawnych:
R. B.za okresy sprawozdawcze od stycznia 2009 r. do czerwca 2014 r.;
J. Ż. za okresy sprawozdawcze od stycznia 2009 r. do lutego 2016 r.;
T. O. za okresy sprawozdawcze od lutego 2009 r. do czerwca 2016 r.,
M. W. za okresy sprawozdawcze od stycznia 2009 r. do stycznia 2014 r.;
M. W. za okresy sprawozdawcze od stycznia 2009 r. do maja 2017 r.;
L. J. za okresy sprawozdawcze od stycznia 2009 r. do maja 2017 r.;
L. L. za okresy sprawozdawcze od kwietnia 2009 r. do lipca 2010r,;
E. J. za okresy sprawozdawcze od stycznia 2009 r. do czerwca 2016 r.;
A. S. za okresy sprawozdawcze od stycznia 2009 r. do czerwca 2016 r.
Fundusz poinformował, że dla zatrudnienia przed 1 stycznia 2009 r. efektu zachęty nie da się ustalić na podstawie art. 26b ust 4-6 ustawy o rehabilitacji, są natomiast wyjątki kiedy nie trzeba go ustalać i uznać za istniejący. Są to przypadki gdy pracodawca korzystał przed 4 stycznia 2009 r. z pomocy publicznej na zatrudnienie udzielanej w oparciu o przepisy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2204/2002 z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu WE w odniesieniu do pomocy państwa w zakresie zatrudnienia (Dz. Urz. WE L 337 z 13.12.2002, str. 3; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 4, str. 273 i Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, str. 85). Fundusz wskazał, że przesłanki te zostały przewidziane w motywie 30 zdanie 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu (ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz. Urz.
WE L 214 z 09.08.2008, str. 3 ze zm.), które obowiązywało do 31 grudnia 2014 r. oraz wart. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 237, poz. 1652). Sprawdzając spełnienie warunku efektu zachęty dla zatrudnienia przed 1 stycznia 2009 r. należy wykazać czy pracodawca korzystał z takiej pomocy.
Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...],[...] Prezes Zarządu PFRON nakazał stronie zwrot środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze w PFRON od stycznia 2009 r. do maja 2017 r. w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia otrzymania środków do dnia zwrotu.
Dnia [...] marca 2018 r. Strona za pośrednictwem Prezesa Zarządu PFRON złożyła odwołanie od decyzji do Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej.
Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., znak: [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I Instancji wskazując, iż organ I instancji powinien rzetelnie zweryfikować dokumenty nadesłane przez stronę, wyjaśnić stan faktyczny sprawy oraz w uzasadnieniu decyzji ustosunkować się do złożonych przez stronę w trakcie postępowania wyjaśniającego oraz-w sposób wyczerpujący uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie.
Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...],[...] Prezes Zarządu PFRON nakazał stronie zwrot środków Funduszu przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze w PFRON od stycznia 2009 r. do maja 2017 r. w łącznej kwocie [...] zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia otrzymania środków do dnia zwrotu.
Od powyższej decyzji Spółka złożyła w dniu [...] marca 2019 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w W. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...],[...] w przedmiocie nakazania Skarżącemu zwrotu udzielonego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.
W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do przepisu art. 48a ust. 2 ustawy o rehabilitacji w brzmieniu obowiązującym w dniach składania wniosków Wn-D za okresy objęte niniejszym postępowaniem, środki Funduszu przyznane pracodawcy wykonującemu działalność gospodarczą na podstawie art. 26, art. 26a, art. 26d i art. 32 ust. 1 pkt 2 stanowią pomoc na zatrudnienie pracowników niepełnosprawnych w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 800/2008. Zgodnie z art. 1 tiret 1 lit. I rozporządzenia ma ono zastosowanie do pomocy dla pracowników znajdujących się w szczególnie niekorzystnej sytuacji lub niepełnosprawnych.
Zgodnie z art. 45 ww. rozporządzenia, rozporządzenie to ma zastosowanie do pomocy publicznej udzielonej po 1 stycznia 2009 r. W odniesieniu do dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych należy je stosować począwszy od dofinansowania należnego za styczeń 2009 r.
Zgodnie z art. 8 ust. 5 ww. rozporządzenia "W odniesieniu do pomocy (...) w formie subsydiów płacowych na zatrudnianie pracowników niepełnosprawnych (...) warunki określone w ust. 2 i 3 niniejszego artykułu uznaje się za spełnione, jeżeli pomoc prowadzi do zwiększenia liczby netto pracowników niepełnosprawnych." Efekt zachęty polega więc na tym, że miesięczne dofinansowanie przysługuje na pracowników niepełnosprawnych, którzy po zatrudnieniu u pracodawcy prowadzącego działalność gospodarczą powodują wzrost netto zatrudnienia ogółem oraz wzrost netto zatrudnienia pracowników niepełnosprawnych.
W przypadku osób zatrudnionych jako osoby niepełnosprawne przed 1 stycznia 2009 r. efektu zachęty nie należy ustalać jedynie wtedy, gdy zachodzą przesłanki wyłączające obowiązek ustalenia efektu zachęty, które zostały przewidziany w rozporządzeniu KE lub w art. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 237, poz. 1652), dalej jako "ustawa o zmianie ustawy o rehabilitacji". Pomoc udzielona na zatrudnienie wspomnianych osób niepełnosprawnych niebędących osobami nowozatrudnionymi jest bowiem co do zasady i nie wymaga ustalania efektu zachęty, dlatego, gdy na takiego pracownika uzyskano pomoc za zatrudnienie, w tym pomoc ze środków PFRON to nie- ma potrzeby ustalania efektu zachęty (wynika to z motywu nr 30 rozporządzenia KE i wspomnianej ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r.).
Wskazano też, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż wymienieni pracownicy zostali zatrudnieni przez Stronę na podstawie umów o pracę zawartych przed 1 stycznia 2009 r. a Strona nie wykazała, że w stosunku do tych pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych przed 1 stycznia 2009 r. była pobierana pomoc publiczna. Co istotne, Strona w piśmie z dnia [...] marca 2014 r. oświadczyła, że na pracowników zatrudnionych przed 1 stycznia 2009 r. nie pobierała żadnej pomocy publicznej oraz że nie nastąpiło przejęcie ww. pracowników w trybie art. 231 Kodeksu Pracy.
Tym samym w ocenie organu w niniejszej sprawie nie można mówić o kontynuacji pomocy, a co za tym idzie nie można uznać warunku efektu za spełniony.
Odnosząc się zaś do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, organ wskazał, iż w decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. wskazano, iż w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz w piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. (tj. w pismach załączonych przez stronę jako dowód w sprawie) w sposób niebudzący wątpliwości wskazano, że wskaźnik 6% jest "dodatkowym ograniczeniem zaostrzającym warunki udzielenia wsparcia wynikającym z prawa krajowego i nie ma wpływu na ocenę spełnienia efektu zachęty". Organ I instancji wskazał także, że strona nie spełniła warunków przewidzianych w ustawie, tj. nie wykazała, że została spełniona inna sytuacja umożliwiająca zachowanie uprawnienia do otrzymywania dofinansowania tj. np. refundacja składek na ubezpieczenie społeczne, zwrot kosztów związanych z utworzeniem stanowiska pracy dla nowozatrudnionej osoby niepełnosprawnej czy dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, dlatego spełnienie warunku osiągnięcia 6% wskaźnika zatrudnienia (bez spełnienia pozostałych przesłanek) nie upoważnia stronę do ubiegania się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.
Organ wskazał też, że opinia UOKIK z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] odnosiła się do braku konieczności badania po raz kolejny spełnienia warunku efektu zachęty w przypadku, kiedy w momencie zatrudnienia danego pracownika efekt ten został spełniony, a pracodawca nie ubiegał się o dofinansowanie pracownika w związku z brakiem spełnienia wskaźnika 6% zatrudnienia osób niepełnosprawnych. UOKiK wyraźnie wskazał, że w sytuacji kiedy pracodawca składa wniosek o dofinansowanie w związku z osiągnięciem wskaźnika na wymaganym poziomie wymóg ponownego wykazywania spełniania warunku efektu zachęty jest nieuzasadniony. W niniejszej sprawie efekt zachęty w odniesieniu do pracowników niepełnosprawnych, których dotyczy postępowanie, w związku z brakiem pobierania przez pracodawcę pomocy publicznej na ich zatrudnienie przed 1 stycznia 2009 r. w momencie ich zatrudnienia nie był spełniony. Wobec czego nie można mówić o ponownym wykazywaniu jego spełnienia. Organ stwierdził, że dofinansowanie do wynagrodzeń pracownika niepełnosprawnego p. Leszka Lindy zostało pobrane nienależnie.
Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut strony, iż organ I instancji nie wskazał na czym polegały nieprawidłowości w zakresie pobieranego dofinansowania oraz nie wskazał przyczyn i dowodów na okoliczność, że pracodawca pobrał nienależnie dofinansowanie do wynagrodzeń poszczególnych pracowników. W zaskarżonej decyzji na str. od 17 do 21 wyraźnie wskazano nieprawidłowości w zakresie pobieranego dofinansowania do wynagrodzeń poszczególnych pracowników oraz dowody potwierdzające wystąpienie wskazanych nieprawidłowości.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 411 pkt 1-4 kodeksu cywilnego oraz art. 49e ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych z dnia 27 sierpnia 1997 r. w zakresie w jakim PFRON nakazał zwrot spełnionego świadczenia, pomimo, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obowiązek zwrotu świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze wiedząc, że mu się ono nie należy - organ poinformował, ze zgodnie z art. 66 ustawy o rehabilitacji w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy. Ustawa o rehabilitacji wskazuje, że środki PFRON przeznaczone na dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych stanowią należności publicznoprawne. Zgodnie z art. 46a ust. 1 pkt 1 Fundusz otrzymuje dotacje celowe z budżetu państwa na zadanie, o którym mowa w art. 26a - w wysokości do 30% środków zaplanowanych – na realizację tego zadania na dany rok.
W artykułach od 26a do 26c ww. ustawy zostały szczegółowo uregulowane tryb oraz zasady przyznawania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Z kolei w art. 49e ustawy o rehabilitacji wskazane zostały przypadki, w których PFRON zobowiązany jest do dochodzenia zwrotu środków. Należności wypłacane na podstawie art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji, wynikają z stosunków publicznoprawnych i taki mają charakter. Odmienny od należności cywilnoprawnych jest ich sposób powstania, tryb wypłaty, warunki i zasady zwrotu oraz egzekucja. Wobec tego, nie mają do nich zastosowania zapisy art. 411 k.c.
W odniesieniu do podniesionego przez stronę naruszenia art. 26a ust. § la ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych z dnia 27 sierpnia 1997r, w zakresie w jakim uznano, iż Skarżący nie uzyskał wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości co najmniej 6%, wobec pracowników zgłoszonych do dofinansowania, począwszy z dniem 1 stycznia 2009 r. - organ wskazał, iż przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ustalenie, czy strona z dniem 1 stycznia 2009 r. uzyskała wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości co najmniej 6%. W sytuacji, kiedy strona nie zatrudniła pracowników niepełnosprawnych w warunkach efektu zachęty, fakt uzyskania z dniem 1 stycznia 2009 r. wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości co najmniej 6% nie ma wpływu na możliwość uzyskania dofinansowania do ich wynagrodzeń. Uzyskanie dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych od momentu osiągnięcia 6% wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych jest możliwe jedynie spełnieniu innych warunków przewidzianych w ustawie o rehabilitacji.
W nawiązaniu do wniosku strony o dopuszczenie jako dowód w sprawie wszelkich protokołów, decyzji, deklaracji, wniosków, notatek urzędowych, adnotacji, wezwań oraz innych pism sporządzonych przez PFRON albo stronę organ stwierdził, że z dokumentacji znajdującej się w posiadaniu Funduszu wynika, że w odniesieniu do strony nie było kontroli realizowanych przez pracowników Departamentu ds. Kontroli i Windykacji jak i wcześniejszego Wydziału Kontroli. Pismo z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] znajduje się w aktach sprawy i stanowi dowód w niniejszym postępowaniu, organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wziął także pod uwagę pismo Biura Pełnomocnika Rządu do Spraw Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] oraz pismo UOKiK z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...].
Organ podzielił także stanowisko Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej wyrażone w decyzji z dnia [...] listopada 2018 r., w której Minister wskazał, iż nie znajduje uzasadnienia zarzut strony dotyczący braku podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji o zwrocie, z uwagi na fakt, że pracownicy nawiązali stosunek zatrudnienia (stosunek prawny) przed 1 stycznia 2009 r., tym samym nie powinien do nich mieć zastosowania ww. art. 49e ustawy o rehabilitacji.
Przedsiębiorstwo [...] sp. z o. o. w G., skierowało na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca spółka zaskarżyła w całości decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w W. z dnia [...] czerwca 2019 r. sygn. [...],
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
- I) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:
art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych z dnia 27 sierpnia 1997 r., poprzez jego niezastosowanie, w zakresie w jakim wskazana norma stanowi, iż w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy, art. 5 Kodeksu cywilnego, w zakresie w jakim PFRON nie może czynić ze swego prawa użytku, który byłby sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony (w ślad za wyrokiem Sądu Najwyższego - Izba Cywilna z dnia 16 marca 2012 r. IV CSK322/11, zgodnie z którym art. 5 kodeksu cywilnego nie daje podstaw do czynienia jakichkolwiek wyłączeń w zakresie jego stosowania i powinien być wzięty pod uwagę w każdej sprawie.
W konsekwencji przepis ten może być zastosowany także do oceny wykonywania prawa podmiotowego przez publiczną osobę prawną [PFRON], również wówczas, gdy drugą stroną stosunku prawnego, z którego prawo to wynika, jest inna publiczna osoba prawna.
art. 411 pkt 1 kodeksu cywilnego, w zakresie w jakim nie można żądać zwrotu świadczenia, jeżeli spełniający świadczenie (PFRON) wiedział, że nie był doświadczenia zobowiązany.
art. 411 pkt 2 kodeksu cywilnego, w zakresie w jakim nie można żądać zwrotu świadczenia, jeżeli spełnienie świadczenia czyni zadość zasadom współżycia społecznego.
art. 411 pkt 4 kodeksu cywilnego, w zakresie w jakim nie można żądać zwrotu spełnionego świadczenia, jeżeli świadczenie zostało wypłacone, zanim wierzytelność stała się wymagalna.
art. 411 kodeksu cywilnego oraz art. 49e ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych z dnia 27 sierpnia 1997 r., w zakresie w jakim PFRON nakazał zwrot spełnionego świadczenia, pomimo, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że obowiązek zwrotu świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze wiedząc, że mu się ono nie należy.
art. 26a ust. la ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych z dnia 27 sierpnia 1997r, w zakresie w jakim uznano, iż Skarżący nie uzyskał wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych w wysokości co najmniej 6%, wobec pracowników zgłoszonych do dofinansowania, począwszy z dniem 1stycznia 2009r.
art. 49e ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych z dnia 27 sierpnia 1997 r., w zakresie w jakim należy podnieść brak podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji o zwrocie, bowiem zgodnie z przepisem intertemporalnym, do stosunków prawnych powstałych przed wejściem w życie art. 49e, tj. przed dniem 1stycznia 2009 r. stosuje się przepisy dotychczasowe, zaś pracownicy nawiązali stosunek zatrudnienia (stosunek prawny) przed 1 stycznia 2009r, tym samym nie powinien do nich mieć zastosowania w/w art. 49e ustawy.
- II) naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, 77, 107 kodeksu postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez:
nieuwzględnienie wytycznych Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wyszczególnionych w decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. [...] (uchylającej w całości poprzednią decyzję PFRON z dnia [...] lutego 2018 r.), wyrażających się w: nieustosunkowaniu się, w sposób wyczerpujący, do podnoszonej przez stronę okoliczności, iż nie korzystała z dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych wyłącznie z uwagi na to, że nie osiągała wskaźnika zatrudnienia osób niepełnosprawnych umożliwiających ubieganie się o dofinansowania (str. 7 decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2018 r.);
nieustosunkowaniu się, w sposób wyczerpujący, do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów (str. 7 decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2018 r.);
zaniedbania organu administracji państwowej w kwestii ustosunkowania się do argumentów strony i istotnych różnic w opiniach oraz zaniechania skonfrontowania tych rozbieżnych opinii w toku postępowania administracyjnego (str. 7 decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada2018 r.);
nie wskazania w sposób wyczerpujący, na czym polega nieprawidłowość w zakresie pobieranego dofinansowania do poszczególnych pracowników (str. 7decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2018 r.);
nie odniesienia się w sposób wyczerpujący do argumentów strony podnoszonych w trakcie postępowania dotyczących przyczyn, z powodu których pracodawca nie korzystał z dofinansowania przed 1 stycznia 2009r. jak również nie uzasadnił, dlaczego nie uwzględnił argumentów przedstawionych przez stronę w zakresie warunków umożliwiających ubieganie się o dofinansowanie przed 1 stycznia 2009 r. (str. 7 decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...]listopada 2018 r.);
nie wykazania, w sposób wyczerpujący, przyczyn oraz dowodów na okoliczność, że do wynagrodzeń poszczególnych pracowników pracodawca pobrał dofinansowanie nienależnie (str. 8 decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] listopada 2018 r.) nieustosunkowaniu się, dlaczego kodeks cywilny, w szczególności art. 410, 411 oraz art. 5 nie mają zastosowania w sprawie.
art. 107 § 1 pkt 6 kpa oraz art. 107§ 3 kpa, w zakresie w jakim zaskarżona decyzja nie została w żaden sposób wyczerpujący uzasadniona, co do zarzutów prawnych i faktycznych kierowanych przez Skarżącego w pismach przed wydaniem decyzji, w szczególności zawartych w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz z dnia [...] stycznia 2019 r., a które stały się podstawą niniejszej skargi.
art. 104 § 1 kpa, w zakresie w jakim decyzja PFRON z dnia [...] lutego 2019 r. nie jest tożsama co do zakresu z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania (rozszerzenie kwoty co do której ma nastąpić zwrot dofinansowania, rozszerzenie ilości pracowników, co do których nakazano zwrot dofinansowania).
W odpowiedzi na skargę Prezes PFRON wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko w sprawie. W ocenie organu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na rozprawie w dniu 10 marca 2020 r. Skarżący rozszerzył zarzuty zawarte w skardze o zarzut przedawnienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 365 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:
- 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:
a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;
- 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.
Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.
Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
W rozpoznawanej sprawie sąd uznał, że organ administracji publicznej naruszył przepisy prawa materialnego w sposób, które miał wpływ na wynik sprawy, jak również przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o rehabilitacji Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych.
Z treści art. 60 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., poz. 869, dalej jako: "u.f.p."), w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, a nadanym mu ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych Dz. U. z 2017 r., poz. 659) wynika natomiast, że ma on zastosowanie również do przychodów państwowych funduszy celowych.
W pkt 1-8 art. 60 u.f.p. wskazano przykładowo, co stanowi niepodatkowe należności budżetowe i tak, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych:
- 1) kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie;
- 2) należności z tytułu gwarancji i poręczeń udzielonych przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego;
- 3) wpłaty nadwyżek środków obrotowych samorządowych zakładów budżetowych;
- 4) wpłaty nadwyżek środków finansowych agencji wykonawczych;
- 5) wpłaty środków z tytułu rozliczeń realizacji programów przedakcesyjnych;
- 6) należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz inne należności związane z realizacją projektów finansowanych z udziałem tych środków, a także odsetki od tych środków i od tych należności;
6a) należności z tytułu grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego w postępowaniu w sprawach o wykroczenia oraz w postępowaniu w sprawach o wykroczenia skarbowe;
- 7) dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw;
- 8) pobrane przez jednostkę samorządu terytorialnego dochody związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami i nieodprowadzone na rachunek dochodów budżetu państwa.
Zgodnie z tym, co zostało wskazane wyżej, wyliczenie to ma charakter przykładowy, o czym świadczy termin "w szczególności" i dlatego też w ocenie Sądu także środki przekazane stronie na mocy art. 26a ust. 1a1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji i których następnie zwrotu zażądał Prezes Zarządu PFRON, na mocy art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji także stanowią środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym.
W konsekwencji w sprawie zastosowanie znajduje również art. 67 ust. 1 u.f.p. zgodnie z którym: do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, ze zm., dalej: "O.p.").
Sąd podkreśla, iż fakt, że przed 28 kwietnia 2017 r. ustawodawca w art. 60 u.f.p. nie wskazał, że do należności publicznych mających wymiar niepodatkowanych należności budżetowych należą dochody państwowych funduszy celowych, nie znaczy, że nie miały takiego wymiaru przed tą datą. Zmiana dokonana na mocy ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych, nie tworzyła na nowo katalogu należności publicznych mających wymiar niepodatkowanych należności budżetowych, a jedynie doprecyzowywała jego brzmienie.
Treść art. 60 u.f.p. od wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wskazywała na przykładowe wyliczenie środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym. Przepis ten dotyczył i w dalszym ciągu dotyczy jedynie otwartego katalogu środków publicznych o takim charakterze. Przemawia również za tym treść uzasadnienia ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych.
Jak zauważa się w orzecznictwie, po wejściu w życie art. 60 u.f.p. sprawy dotyczące niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, wszczęte po dniu 1 stycznia 2010 r., winny być załatwione w trybie określonym w nowych przepisach także wówczas, gdy odnoszą się do należności uiszczonych albo należnych przed tą datą (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3090/14).
Tym samym, w zakresie ustalenia terminu przedawnienia przedmiotowych należności, należy odpowiednio zastosować znajdujący się w dziale III Ordynacji podatkowej art. 70 § 1, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Przy tym nie ulega wątpliwości, że z przepisu art. 70 § 1 O.p. wynika, że zobowiązanie przedawnia się, jeżeli termin przewidziany w tym przepisie upłynął przed wydaniem decyzji organu odwoławczego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października, sygn. akt FPS 8/03, ONSA 2004/1/7).
W niniejszej sprawie uznać należało, że odpowiednie stosowanie art. 70 § 1 O.p. polega na przyjęciu, że początkiem biegu 5-letniego okresu przedawnienia jest koniec roku kalendarzowego, w którym strona bezprawnie uzyskała pomoc.
Przypomnieć trzeba, że zasadniczy spór w sprawie dotyczy dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze od stycznia 2009 r. do maja 2017 r., a więc w większości należności te mogły już ulec przedawnieniu.
Znaczny upływ czasu pomiędzy terminem w zakresie refundacji składki, a chwilą wydania decyzji nakazującej zwrot wypłaconego dofinansowania wymaga zawsze rozważenia przez organ wydający ww. decyzję, czy termin przedawnienia dochodzenia roszczenia w zakresie refundacji składki nie wygasł na skutek przedawnienia. Prezes PFRON powinien zawsze wyjaśnić z urzędu tę okoliczność, niezależnie od treści podnoszonych przez stronę zarzutów. Przedawnienie jest bowiem okolicznością obiektywną, zachodzącą na skutek upływu czasu, niezależną od woli stron i powodującą bezprzedmiotowość wydania decyzji nakazującej zwrot wypłaconego dofinansowania.
W tym miejscu należy wskazać, że w aktach sprawy brak jest dowodu wskazującego na zaistnienie okoliczności skutkujących zawieszeniem lub przerwaniem biegu przedawnienia.
W związku z niewyjaśnieniem przez organ czy termin przedawnienia dochodzenia roszczenia nie wygasł na skutek przedawnienia, ponownie rozpoznając sprawę organ ustali czy w niniejszej sprawie zaszły okoliczności skutkujące zawieszeniem względnie przerwaniem biegu przedawnienia, o których mowa w art. 70 O.p.
W razie ustalenia, że brak jest w przedmiotowej sprawie okoliczności skutkujących zawieszeniem, względnie przerwaniem biegu przedawnienia organ albo umorzy w określonym zakresie postępowanie administracyjne wobec strony, albo wyjaśni - biorąc pod uwagę stanowisko sądu - dlaczego pomimo zastosowania w sprawie odpowiednio przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, umorzenie nie jest możliwe.
Sąd podkreśla również, że przepisy rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej określają, że pomoc uznana w decyzji Komisji Europejskiej za niezgodną z prawem podlega zwrotowi, wraz z odsetkami od dnia jej udzielenia, a uprawnienia Komisji w zakresie windykacji pomocy podlegają 10-letniemu okresowi przedawnienia. Innymi słowy, Komisja może dochodzić zwrotu niezgodnie z prawem przyznanej pomocy w terminie 10 lat od jej udzielenia. Przepisy te dotyczą jednak tylko zwrotu pomocy nakazanego przez Komisję Europejską.
W stosunku do postępowań dotyczących zwrotu pomocy, prowadzonych przed organami krajowymi, obowiązują przepisy prawa polskiego, tj. okres przedawnienia w omawianym przypadku należy liczyć zgodnie z art. 70 O.p. Natomiast dziesięcioletni okres przedawnienia odnosi się wyłącznie do okresu, w jakim Komisja może nakazać zwrot pomocy udzielonej niezgodnie z prawem, stosownie do procedury określonej w rozporządzeniu Rady (UE) 2015/1589. Z ustalenia dziesięcioletniego okresu przedawnienia wynika obowiązek przechowywania przez państwa członkowskie (podmioty udzielające pomocy) dokumentów związanych z udzieleniem pomocy przez okres 10 lat, na wypadek kontroli Komisji.
Sąd zauważa również, że powyższy pogląd jest zbieżny ze stanowiskiem tutejszego sądu zaprezentowanym w sprawach o sygn. akt: V SA/Wa 376/19, wyrok z dnia 10 lipca 2019 r., V SA/Wa 568/19, wyrok z 25 września 2019 r., gdzie zaznaczono, że wyrok TSUE z dnia 5 marca 2019 r. (Wielka Izba) w sprawie C-349/17 Eesti Pagar potwierdza, iż w zakresie terminu przedawnienia żądanych należności należy stosować termin przewidziany przez właściwe prawo krajowe, a do kwestii przedawnienia należności nie ma zastosowania przepis prawa unijnego tj. art. 15 Rozporządzenia Rady (WE) nr 659/1999 z dnia 22 marca 1999 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 93 Traktatu WE.
Podobne stanowisko zajęły składy orzekające m. in. w orzeczeniach z dnia 30 sierpnia 2019 r. w sprawach o sygn. akt V SA/Wa 349/19 oraz V SA/Wa 508/19.
Sąd stwierdza również, iż skoro PFRON jest uprawniony do samodzielnego rozstrzygania o zwrocie środków w formie decyzji, to mamy do czynienia ze stosunkiem prawnym o charakterze administracyjnoprawnym, w którym PFRON wobec podmiotu, któremu przekazał swoje środki, działa jako organ administracji. Stosunek prawny, w związku z wydaniem wobec Skarżącej decyzji administracyjnej z dnia [...] czerwca 2019 r., ma jedynie charakter administracyjnoprawny i w tym względzie żaden z jego elementów nie jest połączony z prawem cywilnym.
Tym samym nie może być mowy o stosowaniu regulacji cywilistycznych do sfery publicznoprawnej. Odesłanie z art. 66 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, Kodeks cywilny oraz Kodeks pracy, jest konsekwencją faktu, że w ściśle określonych przypadkach (np.: art. 12a ust. 1, art. 13, art. 26e, art. 32a ustawy o rehabilitacji), PFRON jest uprawniony do przekazywania pomocy na podstawie umów cywilnoprawnych, a nie rozstrzygnięć administracyjnych.
Ponownie rozpatrując sprawę Prezes PFRON uwzględni zatem przedstawioną w niniejszym wyroku ocenę prawną. W związku z powyższym przedwczesne jest ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów naruszenia prawa materialnego i procesowego zawartych w skardze. Ewentualne przedawnienie należności choćby za jeden miesiąc, powodowałoby, że orzekanie organu w przedmiocie kwoty zwrotu, byłoby w tej - przedawnionej - części bezprzedmiotowe.
Na zakończenie Sąd także zauważa, że nieprawidłowe było określenie przez Prezes PFRON w decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. 14-dniowego termin zwrotu środków. PFRON w decyzji pierwszoinstancyjnej nakazał zwrot w terminie 14 dni od otrzymania decyzji środków funduszu. Jednakże co do terminu czternastodniowego Prezes PFRON nie podał żadnej podstawy prawnej wskazującej na 14-dniowy termin zwrotu środków. Co więcej z przepisów ustawy o rehabilitacji nie wynika, aby elementem koniecznym decyzji było wskazanie terminu zwrotu środków. Żaden bowiem z przepisów ustawy o rehabilitacji, nie wskazuje na konieczność określenia terminu zwrotu środków.
W tym miejscu Sąd wskazuje również, że termin 3 miesięczny wynikający z art. 49e ust. 2 ustawy o rehabilitacji stanowi, że zwrotu, o którym mowa w ust. 1 (środków funduszu), dokonuje się w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania wezwania do zapłaty lub ujawnienia okoliczności powodujących obowiązek zwrotu. Powyższy 3-miesięczny termin dotyczy bezdecyzyjnego zwrotu środków przez zobowiązanych, a więc zwrotu środków dokonywanych w sposób dobrowolny, przed wszczęciem postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie Strona skarżąca została wezwana do zwrotu środków w terminie 3 miesięcy, jednakże nie skorzystała z prawa dobrowolnego zwrotu tych środków w ww. terminie i dlatego też organ wszczął postępowanie administracyjne i następnie wydał decyzję zobowiązujący Skarżącego do zwrotu środków. Nie ma konieczność ponownego zastosowania tego terminu w decyzji nakazującej zwrot środków, gdyż terminu tego nie stosuje się do decyzji nakazującej zwrot środków funduszu.
Ponownie orzekając w sprawie Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych dostosuje się do wskazań zawartych w niniejszym wyroku.
Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, i orzekł jak w punkcie 1 wyroku.
Odnośnie do wniosku o zwrot kosztów, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje Skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wniosek o zwrot kosztów Sąd rozstrzygnął zatem w oparciu o wskazane przepisy, zasądzając na rzecz Strony skarżącej kwotę [...] zł, stanowiącą kwotę uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.