Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 19 lutego 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1595/19

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Urząd Gminy R., utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] o odmowie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres listopad 2017 r.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej jako: k.p.a.), w związku z art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 511 ze zm.; dalej jako: ustawa o rehabilitacji).

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej jako: Prezes PFRON, organ I instancji) odmówił Urzędowi Gminy R. (dalej jako: Strona) wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres listopad 2017 r. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 26b ust. 7 i 8 oraz art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że stronie jako jednostce budżetowej nie przysługuje miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, gdyż z przepisów ustawy o finansach publicznych wynika, że wszystkie wydatki na wynagrodzenia osobowe, ponoszone przez jednostki budżetowe na rzecz pracowników, finansowane są z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w konsekwencji ponoszone są ze środków publicznych.

Jednocześnie organ powołał się na przepis art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji stanowiący, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w części finansowanej ze środków publicznych.

Od powyższej decyzji Strona złożyła odwołanie podnosząc, że podstawowym aktem prawnym rozstrzygającym o możliwości ubiegania się przez pracodawców o dofinansowanie z PFRON jest ustawa o rehabilitacji i wyłącznie w oparciu o ww. ustawę należy rozstrzygać problem dofinansowania.

Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa PFRON z dnia [...] marca 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON przysługuje pracodawcy po spełnieniu warunków określonych w art. 26a-26c ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z art. 26b ust. 7 ww. ustawy, miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Natomiast zgodnie z art. 26b ust. 8 ww. ustawy, przepisu ust. 7 nie stosuje się w przypadku, gdy pracodawca sfinansował wynagrodzenie pracownika:

1. 1) ze środków publicznych z prowadzonej działalności, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5 (przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł),
2. 2) z dochodów publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 3 (wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych) ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077 oraz z 2019 r. poz. 326).

Organ stwierdził, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma stwierdzenie, czy wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samorządowych jednostkach budżetowych, są finansowane ze środków publicznych.

Pojęcie "środki publiczne" o którym mowa w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.) oznacza:

1. 1) dochody publiczne;
2. 2) środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA);

2a) środki, o których mowa w art. 3b ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2017 r. poz. 1376 i 1475);

1. 3) środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2;
2. 4) przychody budżetu państwa i budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych pochodzące:
3. a) ze sprzedaży papierów wartościowych,
4. b) z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego,
5. c) ze spłat pożyczek i kredytów udzielonych ze środków publicznych,
6. d) z otrzymanych pożyczek i kredytów,
7. e) z innych operacji finansowych,
8. 5) przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł.

Natomiast zgodnie z ust. 2 ww. artykułu dochodami publicznymi są:

1. 1) daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz banków państwowych, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw;
2. 2) inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych;
3. 3) wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych;
4. 4) dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności:
5. a) wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze,
6. b) odsetki od środków na rachunkach bankowych,
7. c) odsetki od udzielonych pożyczek i od posiadanych papierów wartościowych,
8. d) dywidendy z tytułu posiadanych praw majątkowych;
9. 5) spadki, zapisy i darowizny w postaci pieniężnej na rzecz jednostek sektora finansów publicznych;
10. 6) odszkodowania należne jednostkom sektora finansów publicznych;
11. 7) kwoty uzyskane przez jednostki sektora finansów publicznych z tytułu udzielonych poręczeń i gwarancji;
12. 8) dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b.

Jednocześnie Minister zauważył, że Strona - Urząd Gminy R., zgodnie z art. 9 pkt 3 ww. ustawy jest jednostką sektora finansów publicznych - jednostką budżetową Gminy R. (§ 4 regulaminu organizacyjnego urzędu gminy R., nadanego zarządzeniem nr [...]Wójta Gminy R. z dnia [...] grudnia 2013 r. obowiązującego w dacie składania wniosków o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych).

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych jednostki budżetowe są jednostkami organizacyjnymi sektora finansów publicznych nieposiadającymi osobowości prawnej, które zgodnie z tzw. "zasadą finansowania brutto" pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa lub budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiedniego budżetu.

Minister zauważył, że na etapie postępowania przed organem I instancji strona została wezwana do złożenia wyjaśnień, z jakiego źródła pochodzą środki, które przeznaczane są na wypłatę wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

W odpowiedzi strona m. in. poinformowała, że "(...) posiada własne mienie komunalne tj. budynek gminnego Ośrodka Kultury oraz Gminnego Ośrodka Zdrowia w R. ". Budynki te tylko częściowo są przeznaczone na działalność kulturalną i zawodową. Podkreśliła, że na terenie gminy nie istnieje zakład gospodarki komunalnej, dlatego też nieruchomości te zostały zaadaptowane z przeznaczeniem na najem dla mieszkańców w celach mieszkalnych i użytkowych. Strona wskazała, że prowadzi gospodarkę wodno-ściekową i osiąga z tego tytułu przychody, na potwierdzenie czego przesłała dokumenty poświadczające uzyskane przychody z tytułu świadczonych przez siebie usług komunalnych. W związku z powyższym Gmina R. osiąga dochody wymienione w art. 5 ust. 1 pkt 5 i art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

Minister stwierdził, że przepisy ustawy o rehabilitacji oraz ustawy o finansach publicznych nie wskazują na możliwość sfinansowania przez jednostki budżetowe (państwowe lub samorządowe) wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków innych niż środki publiczne. Skoro więc urząd gminy jako jednostka budżetowa realizuje zadania, a uzyskane z tej działalności przychody są, jak Strona informuje, środkami publicznymi, nie można z nich sfinansować wynagrodzeń niepełnosprawnych pracowników.

Ponadto, umowy o pracę zostały zawarte pomiędzy Urzędem Gminy w R., reprezentowanym przez Wójta Gminy R. a konkretnym pracownikiem niepełnosprawnym. Zatem pracodawcą nie jest sama gmina, ale urząd gminy, czyli jednostka budżetowa. Dlatego też w sprawie nie mają zastosowania wyjątki przewidziane w art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji, nawet gdy przychody uzyskane z prowadzonej działalności gospodarczej przewyższają wysokość wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Minister wskazał, że w sprawie istotną kwestią jest status pracodawcy będącego jednostką sektora finansów publicznych. Zatem wszelkie wydatki tej jednostki, w tym związane z zatrudnieniem pracowników niepełnosprawnych, są finansowane zawsze ze środków publicznych.

Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Urząd Gminy R.. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny i wszechstronny źródła finansowania przez skarżącego wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych,
3. b) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez odwołanie się przez organ II instancji w uzasadnieniu prawnym decyzji do rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 703/12, które zostało wydane przed wejściem w życie przepisu art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji, a zatem nie powinno przesądzać o słuszności stanowiska organu II instancji w aspekcie dotyczącym możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 26b ust. 8 ww. ustawy, a nadto poprzez niedostateczne odniesienie się w uzasadnieniu prawnym decyzji do podnoszonej przez skarżącego argumentacji prawnej dotyczącej możliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji,
4. c) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w całości w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego,
5. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
6. a) art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji poprzez jego niewłaściwą wykładnię i błędne uznanie, iż Urzędowi Gminy R. nie przysługuje miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, z uwagi na finansowanie tych wynagrodzeń ze środków publicznych, w sytuacji gdy ww. przepis wprowadza wyjątek od zasady wskazanej w przepisie art. 26b ust. 7 ww. ustawy, umożliwiając uzyskiwanie dofinansowania przez jednostki, które finansują wynagrodzenie pracownika ze środków publicznych z prowadzonej działalności, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5 oraz z dochodów publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077), która to okoliczność była podnoszona przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący podkreślił, że składając wniosek o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych działał w zaufaniu do organu administracji publicznej. Wyjaśnił, iż w latach 2015-2017 skarżący składał wnioski o dofinansowanie z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych i takie dofinansowanie otrzymywał.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Ponadto, uwzględnienie skargi ma miejsce wówczas, gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy.

Na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ww. ustawy.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.

Kontroli Sądu podlegała decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] marca 2018 r. o odmowie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres listopad 2017 r.

W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 511; dalej jako: ustawa o rehabilitacji), ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.; dalej jako: u.f.p.) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej jako: k.p.a.).

Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest bezsporny. Organy odmówiły Skarżącej wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych przez Stronę pracowników niepełnosprawnych, bowiem uznały, że Skarżąca uzyskuje na wynagrodzenia środki pochodzące ze środków publicznych, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 5 u.f.p. Natomiast z treści art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji jednoznacznie wynika, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Skarżąca nie kwestionuje przy tym, że w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych jest jednostką sektora finansów publicznych, uważa jednak, że wynagrodzenia, które wypłaca pracownikom niepełnosprawnym, nie są finansowane ze środków publicznych.

W świetle art. 9 pkt 3 u.f.p. Skarżąca jest jednostką sektora finansów publicznych działająca w formie jednostki budżetowej Gminy. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.f.p., jednostki budżetowe są jednostkami organizacyjnymi sektora finansów publicznych nieposiadającymi osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa lub budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiedniego budżetu.

Bezspornym jest, że Urząd Gminy R., zgodnie z art. 9 pkt 3 ww. ustawy, jest jednostką sektora finansów publicznych, jednostką budżetową Gminy R.. Zatem Skarżąca jako jednostka budżetowa nie posiada wydzielonego własnego rachunku dochodów, jest też pracodawcą osób, na które złożyła wnioski o dofinansowanie. Również dochody z tytułu prowadzonej działalności są odprowadzane na rachunek jednostki samorządu terytorialnego, tj. Gminy R..

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 5 u.f.p., środkami publicznymi są między innymi dochody publiczne, a także przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Jeżeli natomiast Skarżąca jest jednostką sektora finansów publicznych, to w konsekwencji wszystkie jej przychody są środkami publicznymi.

Zawarta w ustawie o finansach publicznych definicja środków publicznych jest definicją legalną i obowiązującą, chyba że przepis innej ustawy ustanowi inną definicję na użytek takiej ustawy, co w ustawie o rehabilitacji nie ma miejsca. Dokonując wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, należy zatem stosować definicję środków publicznych zawartą w ustawie o finansach publicznych.

Trzeba zatem przyznać rację organowi, że ze względu na status Strony, tj. jednostki sektora finansów publicznych, w sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 26b ust. 8 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym wyłączenia z art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji nie stosuje się w przypadku, gdy pracodawca sfinansował wynagrodzenie pracownika z: 1) przychodów jednostek sektora finansów publicznych pochodzących z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzących z innych źródeł;

1. 2) wpływów ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych.

Powyższe stanowisko zostało należycie uzasadnione w zaskarżonej decyzji, w której wskazano, że Strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 3 u.f.p., jest jednostką sektora finansów publicznych, działającą w formie jednostki budżetowej Gminy, w związku z powyższym zgodnie z art. 11 ust. 1 u.f.p. pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu państwa lub budżetu jednostek samorządu terytorialnego, a pobrane dochody odprowadza na rachunek odpowiedniego budżetu.

Dokonując wykładni art. 26 ust. 7 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 u.f.p. wyjaśnić trzeba, że możliwość wypłaty środków publicznych nie może być interpretowana w sposób rozszerzający ani zawężający, a decydujące znaczenie w procesie wykładni prawa dotyczącego pomocy publicznej powinna mieć w realiach sprawy wykładnia językowa. Za niedopuszczalną należy zatem uznać wykładnię, której wynik byłby całkowicie sprzeczny z literalnym brzmieniem analizowanego w sprawie przepisu w sytuacji, w której inne niż językowa reguły interpretacyjne nie stanowią racjonalnej i przekonującej podstawy do takiej ingerencji w treść przepisu. Nie tylko wykładnia językowa, ale i celowościowa sprzeciwia się zaakceptowaniu stanowiska Strony skarżącej. Jego aprobata prowadziłaby w konsekwencji do zaakceptowania możliwości udzielania pomocy publicznej samorządowej jednostce budżetowej, finansującej wynagrodzenia pracowników ze środków publicznych.

W świetle powyższego należało przyjąć, że wszelkie środki, jakie znajdują się w dyspozycji Strony, są środkami publicznymi. To zaś z mocy art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji wyklucza możliwość przyznania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych przez Skarżącą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lutego 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 1521/18, z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt V SA/Wa 12/19; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wyjaśnić również należy, że fakt przyznania dofinansowania za wcześniejsze okresy pozostaje bez wpływu na ocenę przedmiotowej sprawy. Minister był bowiem zobowiązany do odstąpienia od uprzedniego wadliwego stanowiska Prezesa Zarządu PFRON. Obowiązkiem organu było prawidłowe zastosowanie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji. Natomiast fakt uprzedniego nieprawidłowego uznania, że Strona spełnia przesłanki otrzymania dofinansowania, nie mógł stanowić podstawy do wydania korzystnej dla Skarżącego decyzji, zgodnie z jego żądaniem. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie naruszenia prawa, w szczególności art. 8 k.p.a., który to przepis nie może kolidować z zasadą legalizmu wynikającą z art. 6 k.p.a.

Reasumując, Sąd nie stwierdził w przedmiotowej sprawie naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.

ZDANIA ODRĘBNEGO SĘDZIEGO KRYSTYNY MADALIŃSKIEJ -URBANIAK

Mając na uwadze wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej jako: TSUE) z 19.11.2019 r. w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 5.12.2019 r. o sygn. akt III PO 7/18 powzięłam wątpliwości co do prawidłowości składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę, co w konsekwencji może doprowadzić do skutecznego wzruszenia tego orzeczenia. Nie zostały przy tym podjęte żadne czynności zmierzające do usunięcia tych wątpliwości.

W tej sytuacji uznałam, że procedujący w sprawie skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie powinien był przystępować do rozpoznawania skargi, dopóki nie zostaną usunięte wątpliwości co do prawidłowości jego obsady.

1. 1. Niezależne sądy i niezawiśli sędziowie są gwarantem realizacji przysługującego każdemu konstytucyjnego prawa do sądu. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd.
2. 2. Prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przysługuje każdemu także na mocy art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (dalej jako: Konwencja).
3. 3. Podkreślenia wymaga, że pozycja prawna Konwencji w polskim porządku prawnym odpowiada umowom ratyfikowanym za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie (art. 241 Konstytucji RP), stąd też Konwencja jest częścią wewnętrznego porządku prawnego Rzeczypospolitej Polskiej oraz – niezależnie od pełnienia roli wskazówki interpretacyjnej przy podejmowaniu rozstrzygnięć na podstawie prawa wewnętrznego – może stanowić bezpośrednią podstawę decyzji organów krajowych, w tym sądów. Znacząca jest także zasada określona w art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, z której wynika, że jeżeli postanowień Konwencji nie da pogodzić z ustawą, ma ona pierwszeństwo przed przepisami ustawy. Stosownie do art. 1 Konwencji, umawiające się państwa zobowiązane są zapewnić każdemu człowiekowi, podlegającemu ich jurysdykcji, prawa i wolności określone w rozdziale I. W konsekwencji, odmiennie niż w wypadku klasycznych umów międzynarodowych, Konwencja nie rodzi wyłącznie zobowiązań międzypaństwowych, lecz ustanawia też negatywne i pozytywne obowiązki umawiających się państw wobec podlegających ich jurysdykcji podmiotów. Inaczej mówiąc, sądy są zobligowane do dokonywania wykładni prawa krajowego zgodnie przepisami Konwencji.
4. 4. Prawo do niezawisłego i bezstronnego sądu gwarantuje także prawo Unii Europejskie, a mianowicie art. 47 Karty Praw Podstawowych. Co istotne zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP jeżeli postanowień takiego aktu jak Karta Praw Podstawowych nie da pogodzić z ustawą, ma ona pierwszeństwo przed przepisami ustawy.
5. 5. Niezawisłość i bezstronność sądu służy budowaniu zaufania społecznego do sądów, co jest kwestią zasadniczą w społeczeństwie demokratycznym (wyrok ETPCz z 10.01.2012 r., skarga nr 33530/06, Pohoska przeciwko Polsce). Przy ustalaniu, czy dany organ może zostać uznany za niezawisły w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji, należy uwzględnić m.in. sposób mianowania jego członków oraz długość ich kadencji, istnienie gwarancji zabezpieczających przed naciskami z zewnątrz, ale także to, czy organ sprawia wrażenie niezawisłości (wyrok ETPCz z 30.11.2010 r., Urban przeciwko Polsce, skarga nr 23614/08). Art. 6 ust. 1 Konwencji wymaga, aby sądy były niezależne nie tylko od władzy wykonawczej i od stron postępowania, ale również od władzy ustawodawczej (wyrok ETPCz z 26.08.2003 r., Filipini przeciwko San Marino, skarga nr 10526/02). Kwestie niezawisłości i bezstronności sądu są ze sobą nierozerwalnie związane. W myśl orzecznictwa strasburskiego, sądy powinny być bezstronne nie tylko z subiektywnego punktu widzenia, ale także powinny być bezstronne obiektywnie, tj. powinny wykluczać jakiekolwiek wątpliwości co do ich bezstronności (wyrok ETPCz z 3.06.2005 r., Brudnicka i inni przeciwko Polsce, skarga nr 54723/00). Art. 6 ust. 1 Konwencji wymaga zatem, aby sąd sprawiał wrażenie niezawisłości i był obiektywnie bezstronny (wyrok ETPCz z 8.02.02010 r., McGonnell przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, skarga nr 28488/95; por. wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 27.02.2018 r., C-64/16, Associação Sindical dos Juízes Portugueses p. Tribunal de Contas i z dnia 25.07.2018 r., C-216/18 PPU, LM; zob. także art. art. 19 ust.1 akapit drugi Traktatu o Unii Europejskiej; dalej jako: TUE).
6. 6. Orzecznictwo ETPCz dotyczące standardu "niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą" jest bardzo obszerne. W kontekście realiów niniejszego zdania odrębnego dla zbadania dochowania wymogów płynących z art. 6 ust. 1 Konwencji wymagają rozważenia skutki ewentualnych wadliwości związanych z powołaniem sędziego do orzekania w danym sądzie, który brał udział w rozpoznaniu danej sprawy. Za "sąd" może być uznany tylko organ wykonujący "władzę sądzenia", tzn. organ, który rozstrzyga sprawy przekazane do jego kompetencji respektując zasadę państwa prawa (rule of law) i po przeprowadzeniu postępowania w sposób przewidziany prawem (m.in. wyrok ETPCz z dnia 30.11.1987 r., H. p. Belgii, skarga nr 8950/80). Organ ten musi spełniać dalsze wymogi: niezależności (w szczególności od władzy wykonawczej), bezstronności oraz warunki dotyczące czasu trwania kadencji jego członków. Procedura stosowana przez ten organ w ramach wykonywania kompetencji orzeczniczych musi oferować pewne gwarancje, z których część została wyrażona w samym art. 6 ust. 1 Konwencji (m.in. wyroki ETPCz: z dnia 23.06.1981 r., Le Compte, Van Leuven i De Meyere p. Belgii, skargi nr 7299/75, 7496/76; z dnia 29.04.1988 r., Belilos p. Szwajcarii, skarga nr 10328/83; z dnia 8.06.2006 r., Woś p. Polsce, skarga nr 22860/02; z dnia 3.04.2013 r., Julius Kloiber Schlachthof gmbh i inni p. Austrii, skargi nr 21565/07, 21572/07, 21575/07 i 21580/07). W orzecznictwie ETPCz wskazuje się też, że sformułowanie "sąd ustanowiony ustawą" należy rozumieć jako wymagające tego, aby krajowy porządek normatywny regulował za pomocą norm prawnych fundamentalne zagadnienia dotyczące organizacji i funkcjonowania danego organu. Kwestie te nie mogą być rozstrzygane arbitralnie. Sąd musi zatem zostać powołany na mocy przepisów, a także w ten sam sposób musi zostać określona jego właściwość (m.in. wyrok ETPCz z dnia 28.11.2002 r. w sprawie Lavents p. Łotwie, skarga nr 58442/00). Co do zasady powyższe kwestie powinny być regulowane w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących i uchwalonych przez władzę ustawodawczą (m.in. wyrok ETPCz z dnia 11.07.2006 r. w sprawie Gurov p. Mołdawii, nr skargi 36455/02).
7. 8. Z punktu widzenia wątpliwości co do prawidłowości obsady Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na dwa aspekty:
8. 1) "prawa do sądu ustanowionego ustawą" w kontekście dopuszczenia do orzekania osoby, co do której istnieją wątpliwości co do jej uprawnienia do orzekania;
9. 2) wymogów procedury powołania na sędziego w kontekście zagwarantowania przymiotu niezawisłości.
10. 9. Prawo do "sądu ustanowionego ustawą" oznacza, że w społeczeństwie demokratycznym organizacja sądownictwa, rozumiana jako powołanie sędziów i wskazanie właściwości sądów, nie może być pozostawiona władzy wykonawczej, ale winna być uregulowana przez prawo przyjęte przez parlament (m.in. wyrok ETPCz z 28.11.2002 r., Lavents p. Łotwie, skarga nr 58442/00). Wymóg ustawowego uregulowania podstaw funkcjonowania sądów obejmuje także sposób wyznaczenia składu orzekającego w konkretnej sprawie. W konsekwencji, jeżeli w składzie orzekającym znajdują się członkowie nieupoważnieni w myśl prawa krajowego do pełnienia ich funkcji, to dochodzi do naruszenia prawa do "sądu ustanowionego ustawą". ETPCz oceniał tę kwestię przede wszystkim w kilku orzeczeniach wydanych wobec Rosji, a dotyczących zarzutów nieprawidłowości przy wyborze ławników (wyrok ETPCz z dnia 4.03.2003 r., w sprawie Posokhov p. Rosji, skarga nr 63486/00; wyrok ETPCz z dnia 23.04.2009 r., w sprawie Moskovets p. Rosji, skarga nr 14370/03; wyrok ETPCz z dnia 14.06.2011 r., w sprawie Sevanstyanov p. Rosji, skarga nr 75911/01). We wszystkich orzeczeniach dotyczących tej kwestii w zasadzie każde naruszenie ustawowych wymogów dotyczących wyboru ławników i sposobu wyznaczania ich do konkretnego składu orzekającego skutkowało stwierdzeniem naruszenia art. 6 ust. 1 Konwencji.
11. 10. W dotychczasowym orzecznictwie dotyczącym Polski, ETPCz wypowiedział się już co do wątpliwości w zakresie zgodności z art. 6 Konwencji w sytuacji, w której w sprawie karnej orzekał sąd, w którego składzie zasiadał sędzia nieprawidłowo delegowany do rozpoznania sprawy (wyrok ETPCz z dnia 25.10.2011 r., sprawa Richert p. Polsce, skarga nr 54809/07). Została także oceniona z punktu widzenia art. 6 Konwencji sytuacja, w której wyznaczono sędziego do konkretnej sprawy z naruszeniem wymogów art. 351 § 1 k.p.k. w jego pierwotnym brzmieniu (wyrok ETPCz z dnia 12.04.2018 r., sprawa Chim i Przywieczerski p. Polsce, skargi nr 36661/07 i 38433/07). W sprawie Richert p. Polsce ETPCz stwierdził naruszenie art. 6 ust. 1 Konwencji. Trybunał przyjął założenie o wystąpieniu w sprawie bezwzględnej przyczyny odwoławczej (odpowiednika nieważności w postępowaniu sądowoadministacyjnym i cywilnym) pomimo istniejących w tej kwestii wątpliwości w polskim systemie prawnym związanych z interpretacją art. 77 Prawa o ustroju sądów powszechnych. To założenie pozwoliło następnie Trybunałowi na sformułowanie tezy, że Sąd Najwyższy miał obowiązek zbadać kwestię należytej obsady sądu z urzędu, poza granicami wniesionej kasacji. Wskazany wyrok ETPCz stał się podstawą wznowienia postępowania karnego przez Sąd Najwyższy na podstawie art. 540 § 3 k.p.k. (sprawa III KO 58/13). Z kolei w sprawie Chim i Przywieczerski p. Polsce ETPCz podał w wątpliwość pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17.11.2005 r., I KZP 43/05, że "wyznaczenie składu sądu z naruszeniem reguł określonych w art. 350 § 1 k.p.k. i art. 351 § 1 k.p.k. stanowi względną przyczynę odwoławczą, o której mowa w art. 438 pkt 2 k.p.k.". ETPCz twierdząc, że sąd pierwszej instancji, który rozpoznawał sprawę skarżących, nie może być uznawany za sąd ustanowiony ustawą, de facto uznał, że mogła wystąpić w tym wypadku bezwzględna przyczyna odwoławcza. Tym samym ETPCz nie podzielił stanowiska sądów polskich, że stwierdzone naruszenie nie miało wpływu na treść orzeczenia. Trybunał uznał naruszenie prawa do sądu ustanowionego ustawą za uchybienie na tyle poważne, że wymagało ono naprawienia (por. wyrok ETPC z dnia 11.07.2006 r. w sprawie Gurov przeciwko Mołdawii, skarga nr 36455/02; wyrok ten zapadł na tle sprawy, w której w składzie orzekającym orzekał sędzia, który został powołany do pełnienia urzędu na 10 lat, a sąd krajowy orzekł po upływie tego okresu).
12. 11. ETPCz podchodzi bardzo rygorystycznie do obowiązku przestrzegania przez państwa - strony Konwencji reguł dotyczących wyznaczania składów orzekających (w tym nawet dość technicznych związanych z zasadami losowania członków składu orzekającego) oraz reguł związanych z określaniem granic temporalnych orzekania sędziego w danym sądzie (w ramach ustawowo przewidzianej kadencji czy też delegacji do pełnienia obowiązków w innym sądzie). Ich naruszenie jest jednolicie i jednoznacznie kwalifikowane przez ETPCz jako naruszenie prawa do rozpoznania sprawy przez sąd ustanowiony ustawą (art. 6 ust. 1 Konwencji).
13. 12. Jak chodzi o wymogi procedury powołania na sędziego w kontekście zagwarantowania przymiotu niezawisłości, ETPCz krytycznie ocenia te sytuacje, w których uwarunkowania instytucjonalne związane z prawidłowo przeprowadzoną procedurą wyboru osób sprawujących wymiar sprawiedliwości nie dają gwarancji ich niezawisłości. W tym kontekście warto przytoczyć wyroki ETPCz w sprawach: Brudnicka i inni p. Polsce oraz przede wszystkim Henryk Urban i Ryszard Urban p. Polsce. W pierwszej z wymienionych spraw, dotyczącej izb morskich, wskazano, że istotne znaczenie ma ocena związków strukturalnych między sądem i sędziami a organami pozostałych władz, które de facto mogą powodować, że powstała między powołującym a sędziami zależność hierarchiczna, która wyklucza niezależność (wyrok ETPCz z dnia 3.03.2005 r. w sprawie Brudnicka i inni p. Polsce, skarga nr 54723/00; por. też: wyrok ETPCz z dnia 29.04.1988 r. w sprawie Belilos p. Szwajcarii, skarga nr 10328/83). W drugiej z przywołanych spraw przedmiotem oceny ETPCz był natomiast status asesora sądowego w Polsce w kontekście istnienia wystarczających gwarancji jego niezależności. Trybunał strasburski przyjął, że pozycja prawna asesora sądowego nie dawała wystarczających gwarancji, które pozwalały uznać, że zapewnione zostało prawo jednostki do rozpoznania sprawy przez niezależny sąd. W tym zakresie ETPCz podzielił stanowisko wyrażone wcześniej przez polski Trybunał Konstytucyjny.

1. 12. Kluczowe znaczenie dla ustalenia znaczenia wadliwości procesu powoływania sędziów dla dochowania wynikającego z art. 6 ust. 1 Konwencji standardu sądu ustanowionego ustawą ma jednak wyrok ETPCz z dnia 12.03.2019 r. w sprawie Guðmundur Andri Ástráðsson p. Islandii (skarga nr 26374/18). Wyrok ten jest o tyle ważny, że ETPCz po raz pierwszy wypowiedział się w nim in extenso o wpływie wadliwości procedur wyboru sędziów na uprawnienie jednostki z art. 6 ust. 1 Konwencji. Trybunał strasburski, analizując znaczenie ustalonych wad procesu nominacyjnego sędziego islandzkiego Sądu Apelacyjnego, który następnie rozpoznawał sprawę karną skarżącego, w pierwszej kolejności odnotował, że skarżący kwestionował w związku z powyższym zagwarantowanie mu prawa do rozpoznania sprawy przez sąd ustanowiony ustawą w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji. Zarzuty te zostały ostatecznie rozpoznane przez islandzki Sąd Najwyższy, który stwierdził, że zaistniałe w procesie wyboru sędziego orzekającego w sprawie skarżącego uchybienia nie skutkowały nieważnością jego powołania, a w związku z tym nie mogą być podstawą do kwestionowania zagwarantowania oskarżonemu prawa z art. 6 ust. 1 Konwencji. ETPCz podkreślił jednak, że rekonstruując w ogólności sposób rozumienia wymogu ustanowienia sądu ustawą z art. 6 ust. 1 Konwencji należy zauważyć, że ma on gwarantować, iż organizacja wymiaru sprawiedliwości w społeczeństwie demokratycznym nie będzie zależała od dyskrecjonalnych decyzji egzekutywy, ale będzie regulowana normami prawnymi przyjmowanymi przez parlament. W tym kontekście istotny jest zatem związek wymogu ustanowienia sądu ustawą z wymogiem niezależności i bezstronności sądu. Zdaniem ETPCz w sytuacji, w której dochodzi do rażącego naruszenia prawa krajowego w procesie wyboru sędziów, nie można twierdzić, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na poszanowanie wynikającego z art. 6 ust. 1 Konwencji standardu rozpoznania sprawy przez sąd ustanowiony ustawą. Oceniając charakter naruszenia prawa z perspektywy możliwości zakwalifikowania go jako rażącego, należy rozważyć, czy owo naruszenie jest fundamentalnej natury i czy pogwałcone normy stanowią integralną część regulacji dotyczących ukształtowania i funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Rażące naruszenie prawa oceniane jest przez pryzmat charakteru i ciężaru gatunkowego danej wadliwości. Ponadto wzięcia pod uwagę wymaga, czy naruszenie reguł wyboru sędziów było umyślne albo czy stanowiło przynajmniej wyraźne zlekceważenie mających zastosowanie w danej sprawie norm prawa krajowego. ETPCz wskazał także na bardzo ważne tło, na którym dokonywana jest powyższa ocena. Jest nim bowiem rosnące znaczenie zasady podziału władzy i konieczność ochrony niezależności sędziowskiej.

ETPCz podniósł, że należy odróżnić ocenę dokonywaną na podstawie prawa krajowego i zmierzającą do weryfikacji, czy powołanie danego sędziego w kontekście całokształtu procedury przewidzianej przez przepisy krajowe było ważne i skuteczne od oceny tego, czy proces ten i zaistniałe w jego trakcie naruszenia prawa nie powinny zostać ocenione jako rażące na potrzeby weryfikacji dochowania standardu prawa do rozpoznania sprawy przez sąd ustanowiony ustawą w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji.

W przypadku stwierdzenia, że wadliwości procesu wyboru sędziów powodują naruszenie prawa do rozpoznania sprawy przez sąd ustanowiony ustawą nie jest wymagana dodatkowa weryfikacja, czy powyższa wadliwość skutkowała nierzetelnością postępowania w sprawie skarżącego. Nie ma zatem potrzeby badania wpływu naruszenia prawa do sądu ustanowionego ustawą na rzetelność konkretnego postępowania, w którym występował skarżący i sam fakt niezapewnienia ustanowienia sądu ustawą decyduje o naruszeniu standardu konwencyjnego.

ETPCz wywiódł, że mając na względzie znaczenie niezależności sądownictwa, w szczególności od pozostałych dwóch władz, należy przyjąć, że zaistniałe w toku procesu selekcyjnego uchybienia miały charakter rażących naruszeń prawa. W toku postępowania mającego za przedmiot wybór sędziów Sądu Apelacyjnego władza wykonawcza wykroczyła poza ramy uprawień przyznanych jej w obowiązującym prawie, którego celem było zrównoważenie wpływu poszczególnych władz na powołanie sędziów, co łącznie z uchybieniem popełnionym w toku procedowania w parlamencie sprawiło, że zaistniałych wadliwości nie można było zlekceważyć. Naruszyły one bowiem samą istotę zasady, zgodnie z którą sąd ma być ustanowiony ustawą, która z kolei stanowi jedną z podstawowych składowych zasady rządów prawa.

We wspólnym zdaniu odrębnym sędziów Lemmensa i Grito do wyroku ETPCz z dnia 12.03.2019 r. w sprawie Guðmundur Andri Ástráðsson p. Islandii, wskazano, że kluczowe znaczenie dla ich oceny skutków związanych z rażącym naruszeniem reguł ustanowienia sądu ma rodzaj wad, które miały miejsce w procedurze kreacyjnej. Rozważenia bowiem wymaga istnienie granicy, po przekroczeniu której można uznać powołanie sędziów za "nieakt". Składający zdanie odrębne sędziowie przyjęli, że dopóki powołanie osoby na funkcję sędziego nie zostanie unieważnione, jest ona w pełni wyposażona w kompetencje przynależne pełnionej funkcji. Wymaga tego zasada pewności prawa. Tym niemniej, także według składających zdanie odrębne, zachodzą szczególne przypadki, w których naruszenia będą tego rodzaju, że samo w sobie przesadzają o niewystarczalności umocowania składu sądu. Tak będzie m.in. wówczas, gdy brak poszanowania norm prawa krajowego w zakresie powoływania sędziów prowadzi w konsekwencji do zasiadania w składzie sądu osoby, która nie ma (bądź nie ma już) statusu sędziego lub nie mogła zostać powołana na urząd sędziego.

1. 14. Reasumując dotychczasowe rozważania, wskazuję, że z orzecznictwa ETPCz niewątpliwie wynika, iż rażące naruszenie wynikających z prawa krajowego wymogów związanych z powołaniem danej osoby na stanowisko sędziego skutkuje stwierdzeniem naruszenia prawa skarżącego do "sądu ustanowionego ustawą" w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji. Za rażące naruszenie prawa Trybunał strasburski uznaje naruszenie podstawowych dla ukształtowania i funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości uregulowań prawnych. Istotną rolę w ocenie owego rażącego charakteru odgrywa także umyślność naruszenia prawa i to, czy zaistniałe naruszenie jest przejawem wyraźnego zlekceważenia mających zastosowanie w danej sprawie norm prawa krajowego. ETPCz skłonił się przy tym ku stanowisku, że ma uprawnienie do autonomicznej oceny wadliwości procedury nominacyjnej sędziów z perspektywy art. 6 Konwencji.
2. 15. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w kontekście konstytucyjnego i konwencyjnego prawa do sądu, a także w kontekście ważności postępowania przeprowadzonego w obecnie rozpoznawanej sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, powzięłam uzasadnione i wciąż nieusunięte wątpliwość co do znaczenia ewentualnej wadliwości procesu nominacyjnego asesora sądowego zasiadającego w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Konieczność rozważenia tej kwestii wynikła z udziału w procedurze konkursowej przeprowadzonej przez organ pełniący aktualnie funkcję Krajowej Rady Sądownictwa (dalej jako: KRS), której skład osobowy został ukształtowany w wyniku wyboru przez Sejm RP piętnastu sędziów w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 8.12.2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 3 ze zm.).
3. 16. Zgodnie z art. 179 Konstytucji RP, sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej, na wniosek KRS, na czas nieoznaczony. Szczegółowy tryb procedowania w sprawach dotyczących powołania na stanowisko sędziego w różnych sądach jest regulowany: ustawą z dnia 12.05.2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (tj.: Dz. U. z 2019 r., poz. 84 – dalej u.K.R.S.) oraz ustawami ustrojowymi: ustawą z dnia 8.12.2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. j.w. – dalej u.S.N.), ustawą z dnia 21.07.2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (tj.: Dz. U. z 2019 r., poz. 52 ze zm.), ustawą z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2019 r., 2167 ze zm.) i ustawą z dnia 21.08.1997 r. - Prawo o ustroju sądów wojskowych (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1921 ze zm.).
4. 17. Istotny dla rozstrzygnięcia wątpliwości co do prawidłowości składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego procedującego w rozpoznawanej sprawie jest zatem status KRS, w tym skład osobowy tego organu i sposób wyłaniania jego członków.
5. 18. Zagadnienia te były przedmiotem pytań prejudycjalnych skierowanych przez Sąd Najwyższy do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18.
6. 19. W wyroku z 19.11.2019 r. w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18 TSUE stwierdził jednoznacznie, że wymóg niezawisłości sędziowskiej, stanowiącej integralny element sądzenia, wchodzi w zakres istoty prawa do skutecznej ochrony sądowej oraz prawa podstawowego do rzetelnego procesu sądowego, które to prawo ma fundamentalne znaczenie jako gwarancja ochrony wszystkich praw wywodzonych przez jednostki z prawa Unii, oraz zachowania wartości wspólnych państwom członkowskim wyrażonych w art. 2 TUE, w szczególności wartości państwa prawnego. Gwarancje niezawisłości i bezstronności wymagają istnienia zasad, w szczególności co do składu organu, powoływania jego członków, okresu trwania ich kadencji oraz powodów ich wyłączania lub odwołania, pozwalających wykluczyć, w przekonaniu jednostek, wszelką uzasadnioną wątpliwość co do niezależności tego organu od czynników zewnętrznych oraz neutralności względem ścierających się przed nim interesów.

Trybunał podkreślił, że stopień niezależności KRS od władzy ustawodawczej i wykonawczej przy wykonywaniu zadań powierzonych jej przez ustawodawstwo krajowe jako organowi, któremu na mocy art. 186 Konstytucji RP powierzono misję stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów, może mieć znaczenie przy dokonywaniu oceny, czy wyłonieni przez nią sędziowie będą w stanie spełnić wymogi niezawisłości i bezstronności wynikające z art. 47 Karty Praw Podstawowych UE. Wskazał, że do sądu kierującego pytanie prejudycjalne będzie należało ustalenie – na podstawie wszystkich okoliczności zarówno faktycznych, jak i prawnych, dotyczących zarazem okoliczności, w jakich członkowie KRS zostali wybrani, oraz sposobu, w jaki organ ten konkretnie wypełnia wyznaczoną mu rolę – czy KRS daje wystarczające gwarancje niezależności od organów władzy ustawodawczej i wykonawczej.

Trybunał podkreślił, że w uzasadnieniu pytania prejudycjalnego powołano się na szereg czynników, które zdaniem sądu pytającego mogą wzbudzać wątpliwości co do niezależności KRS. W tym względzie, o ile pojedynczo każdy z wyróżnionych w ten sposób przez ten sąd czynników może sam w sobie nie podlegać krytyce i wchodzić w tym wypadku w zakres kompetencji państw członkowskich oraz dokonywanych przez nie wyborów, o tyle ich zbieg, w połączeniu z okolicznościami, w jakich wyborów tych dokonano, może jednak prowadzić do powzięcia wątpliwości co do niezależności organu biorącego udział w procedurze powoływania sędziów, nawet jeżeli taki wniosek nie nasuwałby się, gdyby czynniki te były rozpatrywane oddzielnie.

Przyjąwszy takie zastrzeżenie, Trybunał wskazał, że wśród czynników wymienionych przez sąd odsyłający istotne do celów takiej całościowej oceny mogą okazać się następujące okoliczności: po pierwsze okoliczność, że KRS w nowym składzie została utworzona w drodze skrócenia trwającej cztery lata kadencji członków wcześniej wchodzących w skład tego organu; po drugie, okoliczność, że chociaż 15 członków KRS wybieranych spośród sędziów było wcześniej wyłanianych przez środowisko sędziowskie, to obecnie są oni desygnowani przez organ władzy ustawodawczej spośród kandydatów, którzy mogą być zgłaszani przez grupę 2000 obywateli lub 25 sędziów, co sprawia, że taka zmiana prowadzi do zwiększenia liczby członków KRS z nadania sił politycznych lub przez nie wybranych do 23 z 25 członków, których liczy ten organ; a także, po trzecie, występowanie ewentualnych nieprawidłowości, jakimi mógł zostać dotknięty proces powoływania niektórych członków KRS w nowym składzie – nieprawidłowości, o których wspomina sąd odsyłający i których weryfikacji sąd ten będzie zobowiązany dokonać, jeśli zajdzie tego potrzeba.

Trybunał podkreślił, że do celów rzeczonej całościowej oceny sąd odsyłający może także zasadnie uwzględnić sposób, w jaki wspomniany organ wypełnia swoje konstytucyjne zadanie stania na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów oraz wykonuje swoje poszczególne kompetencje, a w szczególności, czy czyni to w sposób, który może podać w wątpliwość jego niezależność od władzy ustawodawczej i wykonawczej.

Wyrażone wyżej wątpliwości wymagają oceny istnienia mandatu sędziowskiego, tj. uprawnienia do zajmowania stanowiska sędziego bądź asesora sądowego i wykonywania władzy sędziowskiej. Mandat ten ma swoje umocowanie w akcie powołania wręczanym przez Prezydenta RP, po przeprowadzeniu postępowania konkursowego przed KRS i przedstawieniu przez KRS danej osoby z wnioskiem o powołanie do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego bądź asesora sądowego.

TSUE przesądził, że ustrój i skład KRS może podlegać badaniu z punktu widzenia prawa Unii Europejskiej (w szczególności art. 19 TUE i art. 47 KPP). Oznacza to, że proces nominacji sędziów przy udziale KRS musi spełniać wymogi niezbędne do uzyskania przez obywateli skutecznej ochrony sądowej. Wszystkie polskie sądy i ich składy muszą więc odpowiadać standardom określonym w wyroku, gdyż są one sądami unijnymi (w zakresie swojej właściwości stosują prawo UE).

Co niezwykle istotne i kluczowe dla niniejszego zdania odrębnego, z treści wyroku Trybunału wynika również wniosek (por. pkt od 158 do 161), że każdy sąd ma kompetencję do oceny, czy skład rozpoznający sprawę z udziałem sędziego powołanego na podstawie uchwały obecnej KRS spełnia standardy niezależności wynikające z prawa unijnego. Ponieważ w omawianym orzeczeniu TSUE wskazał, że nieprawidłowości w procedurze powoływania sędziów mogą wpływać na niezależność sądów wymaganą przez prawo unijne, stąd wyrok ten ma dużo szersze znaczenie w kontekście polskiego systemu prawnego. W razie niespełnienia kryteriów opisanych w wyroku TSUE nominacje sędziowskie dokonane z udziałem KRS w obecnym składzie będą mogły zostać potencjalnie uznane za dokonane z naruszeniem prawa unijnego, tj. zasady skutecznej ochrony sądowej.

20. Art. 187 Konstytucji RP określił skład KRS przesądzając, że ma on wymiar "ponadkorporacyjny". W skład KRS wchodzą przedstawiciele władzy wykonawczej i ustawodawczej oraz przedstawiciele środowiska sędziowskiego. Spośród jej członków wybieranych przepis wyraźnie wskazał, że posłów i senatorów – członków KRS wybiera, odpowiednio, Sejm i Senat. Pomimo braku literalnego wskazania w przepisie sposobu wyboru piętnastu członków spośród sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych, sądów administracyjnych i sądów wojskowych, w dotychczasowej praktyce konstytucyjnej nie budziło wątpliwości, że wybór ten jest dokonywany przez organy przedstawicielskie sędziów. Takie rozumienie znalazło swój wyraz w art. 11 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa w brzmieniu obowiązującym do 21.06.2017 r.

Warunkiem realizacji wyznaczonego Konstytucją zadania Rady, w tym także w zakresie decydowania o personalnej obsadzie stanowisk sędziowskich, jest zachowanie niezależności KRS względem innych organów władzy. Tym należy tłumaczyć przyjęte w art. 187 Konstytucji RP, znajdujące oparcie w praktyce konstytucyjnej, rozwiązanie, że wchodzący w skład KRS sędziowie wybierani są przez gremia sędziowskie.

Obowiązujące od 17.01.2018 r. rozwiązanie, zawarte w art. 9a ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa, zgodnie z którym sędziów do Rady wybiera Sejm RP, pozostaje w sprzeczności z dotychczasowymi, demokratycznymi standardami. Wprowadza polityczną procedurę przy kształtowaniu składu tego organu w zakresie dotyczącym reprezentantów środowiska sędziowskiego. Decyduje o tym nie tylko sama reguła wyboru sędziów – członków KRS przez czynnik polityczny, lecz także szczegółowe rozwiązania w procedurze wyłaniania kandydatów na tych członków: 1) oddanie wyboru klubom poselskim (art. 11d ust.1 i 2 ww. ustawy), 2) oddanie selekcji kandydatów Prezydium Sejmu i komisji sejmowej (art. 11d ust. 3 i 4 ustawy).

Sposób powołania aktualnej Krajowej Rady Sądownictwa, w tym wybór sędziów – członków Rady, zdaje się wskazywać, że w zdecydowanej większości składa się ona z członków reprezentujących władzę wykonawczą i ustawodawczą.

W orzecznictwie wskazano także, że arbitralność decyzji politycznej przy wyborze spośród sędziów członków KRS oraz domniemanie o ich powiązaniu z czynnikiem politycznym znajduje potwierdzenie w dążeniu władzy wykonawczej i ustawodawczej do utajnienia list sędziów, którzy udzielili poparcia kandydatom (zob. uzasadnienie postanowienia Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 7.10.2019 r., sygn. akt I ACa 649/19).

W tym kontekście, co oczywiste, należy odwołać się także do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.6.2019 r. sygn. akt I OSK 4282/18, którym zaakceptowano uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie decyzji Szefa Kancelarii Sejmu w części odmawiającej udostępnienia załączników do zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa obejmujących wykazy sędziów popierających zgłoszenia.

21. W mojej ocenie, biorąc pod uwagę wskazane wątpliwości dotyczące statusu prawnego organu pełniącego obecnie funkcje KRS, zachodzi uzasadniona obawa, że w postępowaniu nominacyjnym prowadzonym w oparciu o uchwałę KRS nr 385/2018 z 20 września 2019 r., w którym doszło do powołania asesora sądowego zasiadającego w rozpoznającym sprawę składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, mogło dojść do takiego naruszenia prawa, o jakim mowa w orzecznictwie ETPCz w kontekście art. 6 ust. 1 Konwencji i na jakie zwrócono uwagę w przywołanym wyroku TSUE w kontekście art. 47 Karty Praw Podstawowych UE. Wadliwość ta, co podkreślam z cała mocą, ma przy tym charakter systemowy a nie jednostkowy.

22. Dzieje się tak tym bardziej, że 5.12.2019 r. Sąd Najwyższy wydał wyrok w pierwszej z trzech spraw, w których przedstawiono Trybunałowi Sprawiedliwości UE pytania prejudycjalne dotyczące niezależności Izby Dyscyplinarnej SN i Krajowej Rady Sądownictwa. Omawiany wcześniej wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w tej sprawie zapadł 19.11.2019 r.

Sąd Najwyższy w sprawie o sygn. akt III PO 7/18 z odwołania sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego od uchwały Krajowej Rady Sądownictwa z 27.07.2018 r., po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych uchylił uchwałę KRS w przedmiocie dalszego zajmowania stanowiska sędziego NSA. SN oddalił również wniosek prezesa Izby Dyscyplinarnej SN z 10.10.2018 r. o przekazanie sprawy według właściwości do Izby Dyscyplinarnej.

Jak wynika z treści uzasadnienia tego rozstrzygnięcia, które podjął SN, sprowadza się do następujących ośmiu tez:

1. a) wykładnia zawarta w wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19 listopada 2019 r. wiąże każdy sąd w Polsce, a także każdy organ władzy państwowej;
2. b) wyrok TSUE wyznacza jednoznaczny i precyzyjny standard oceny niezawisłości i bezstronności sądu, jaki obowiązuje we wszystkich krajach Unii Europejskiej, w tym w Polsce;
3. c) każdy sąd w Polsce, w tym Sąd Najwyższy, ma obowiązek z urzędu badać czy standard przewidziany w wyroku TSUE jest zapewniony w rozpoznawanej sprawie;
4. d) wykonując ten obowiązek Sąd Najwyższy stwierdził, że KRS w obecnym składzie nie jest organem bezstronnym i niezawisłym od władzy ustawodawczej i wykonawczej;
5. e) Sąd Najwyższy uznaje, że Izba Dyscyplinarna Sądu Najwyższego nie jest sądem w rozumieniu prawa Unii Europejskiej, a przez to nie jest sądem w rozumieniu prawa krajowego;
6. f) Polska, przystępując do Unii Europejskiej, zgodziła się na zasadę pierwszeństwa prawa unijnego nad prawem krajowym (co zostało przypomniane w pkt 157 wyroku TSUE);
7. g) prymat prawa Unii skutkuje tym, że każdy organ państwa członkowskiego ma obowiązek zapewnić pełną skuteczność norm prawa Unii (pkt 158 wyroku TSUE), aż do pomijania niezgodnych przepisów prawa krajowego (pkt 160).
8. h) dlatego Sąd Najwyższy z pominięciem Izby Dyscyplinarnej rozpoznał merytorycznie sprawę powoda.
9. 23. Sposób powoływania sędziów sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz asesorów sądowych sądów administracyjnych w oparciu o aktualnie obowiązujące w prawie polskim reguły, a także wynikające stąd ukształtowanie składów sądów, może mieć kluczowe znaczenie nie tylko dla oceny statusu sędziego powołanego z udziałem wskazanego organu, ale także dla oceny skutków orzeczniczej działalności tak obsadzonych sądów.

W orzecznictwie podnoszono już, że dylemat przed jakim stają sędziowie dotyczy tego, czy sędzia legitymowany konstytucyjnie i sąd krajowy prawidłowo umocowany ma ograniczyć się do podporządkowania literze ustaw kształtowanej wolą i siłą decydenta (władzy wykonawczej i ustawodawczej) w imię pewności prawa, dla zachowania własnego spokoju i bezpieczeństwa, czy też, w imię ochrony wyższych dóbr jego obowiązkiem jest sprzeciw i odmowa podporządkowaniu się jawnym naruszeniom (zob. uzasadnienie postanowienia Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 7.10.2019 r., sygn. akt I ACa 649/19). Podstawę tego sprzeciwu, co podkreślam, stanowią nie tylko przepisy Konstytucji RP ale także Konwencja w rozumieniu nadanym jej orzecznictwem ETPCz oraz prawo UE, w szczególności Karta Praw Podstawowych, wykładane przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

W przytoczonych wcześniej okolicznościach, biorąc pod uwagę formalny brak potwierdzenia braku wadliwości powołania asesora sądowego zasiadającego w składzie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wciąż zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy mamy w takim wypadku do czynienia ze składem sądu, w którym uczestniczy osoba uprawniona w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i art. 271 pkt 1 p.p.s.a., ewentualnie czy skład taki jest sądem niezawisłym, bezstronnym i ustanowionym ustawą w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych UE.

W orzecznictwie TSUE wskazano, że w przypadku wątpliwości co do prawidłowości składu orzekającego w pierwszej instancji, zarzut oparty na nieprawidłowym składzie orzekającym, jako dotyczący bezwzględnej przeszkody procesowej, winien być badany przez sąd odwoławczy z urzędu (wyrok TSUE z dnia 1 lipca 2008 r., Chronopost i La Poste/UFEX i in, C-341/06 P i C-342/06). Na gruncie prawa krajowego należy wskazać w tym kontekście na treść art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Okoliczność, że w składzie sądu uczestniczyła osoba nieuprawniona jest także podstawą do wzięcia jej pod rozwagę z urzędu w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) lub do wniesienia nadzwyczajnego środka zaskarżenia, jakim jest skarga o wznowienie postępowania (art. 271 pkt 1 p.p.s.a.). W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmuje się, że nieważność postępowania zachodzi w każdym wypadku, gdy skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa (uchwała SN z 18.12.1969 r., III CZP 119/68), przy czym w pojęciu "skład sądu" musi się mieścić i to, czy w składzie orzekającym bierze udział uprawniony sędzia. Przedmiotem wypowiedzi Sądu Najwyższego były m.in. oceny dotyczące udziału w składach orzekających sędziów delegowanych. W przypadku naruszenia przepisów ustawowych co do uprawnienia sędziego delegowanego do udziału w składzie oznaczonego sądu jednoznacznie przyjmowano skutek nieważności postępowania (wyrok SN z 14.04.2004 r., III SK 26/04; postanowienie SN z 19.12.1979 r., IV CR 435/79).

Zasadne jest zatem stwierdzenie, że skład sądu jest niewłaściwy w każdym wypadku, gdy pozostaje w sprzeczności z przepisem ustawy, a pojęcie "składu sądu" mieści w sobie także właściwą obsadę osobową.

1. 24. Akceptując argumentację przedstawioną w ustnych motywach wyroku Sądu Najwyższego z 5.12.2019 r. w sprawie o sygn. akt III PO 7/18 oraz tezy opublikowane w komunikacie 5.12.2019 r. na stronie internetowej Sądu Najwyższego www.sn.pl (a dla rozstrzygania spraw sądowoadministracyjnych znaczenie mogą mieć tezy z pkt.
2. 1) – 4) oraz 6) – 7) nie przekonuje mnie zarazem stanowisko wyrażone w wydanym jednoosobowo postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.11.2019 r. w sprawie o sygn. akt I OZ 550/19. Istota tego stanowiska sprowadza się do stwierdzenia, że: "skoro kandydat na sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego został powołany przez Prezydenta RP do pełnienia urzędu sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może być osobą nieuprawnioną, o której mowa w art. 271 pkt 1 p.p.s.a.". Postanowienie to, pomimo że wydane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a więc niewątpliwie sąd stosujący prawo europejskie, już po upublicznieniu motywów wyroku TSUE z 19.11.2019 r. w połączonych sprawach C-585/18, C-624/18 i C-625/18 w najmniejszym stopniu nie odnosi się do tez wskazanych w wyroku TSUE.
3. 25. Jednocześnie z całą mocą podkreślam, że aktualny sposób powoływania sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, sędziów sądów administracyjnych i asesorów sądowych sądów administracyjnych w wielu aspektach proceduralnych (innych niż opiniowanie przez KRS) różni się od procedury powoływania sędziów Sądu Najwyższego, sądów powszechnych i sądów wojskowych. Z tej przyczyny dotyczące tej materii orzeczenia Sądu Najwyższego nie mają i nie będą miały automatycznego przełożenia na wyjaśnienia wątpliwości co do statusu prawnego niektórych sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego i sądów administracyjnych. W celu usunięcia przedstawionych wątpliwości konieczna będzie natomiast stanowcza wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu, którego wynik będzie wiązał inne składy rozstrzygające.
4. 26. Ponieważ taka wypowiedź wciąż nie istnieje, moje aktualne wątpliwości co do prawidłowości obsady sądu rozpoznającego niniejszą sprawę w kontekście tego, czy nie zachodzi w niej okoliczność skutkująca nieważnością postępowania (art. 183 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a.) i dająca podstawę do jego wznowienia na podstawie art. 271 pkt 1 p.p.s.a., nie zostały usunięte.
5. 27. Okoliczność ta spowodowała zgłoszenie niniejszego zdania odrębnego na podstawie art. 137 § 2 p.p.s.a.