Uzasadnienie
Przedmiotem skargi z 23 stycznia 2012 r. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez [...] Sp. z o.o. w [...] jest stanowisko [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej: "[...]JWPU") wyrażone w piśmie z [...] stycznia 2012 r. nr [...] informującym o pozytywnym przejściu oceny merytorycznej przez wniosek [...] i uzyskaniu 83 punktów oraz o dalszych możliwościach finansowania.
Przedmiotowe pismo zostało wydane w następującym stanie faktycznym:
Skarżąca złożyła w [...]JWPU wniosek o dofinansowanie projektu realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013 (dalej: "RPO W[...]"), Priorytet VI "Wykorzystanie walorów naturalnych i kulturowych dla rozwoju turystki i rekreacji", Działanie 6.2. "Turystyka" pod tytułem "Rozwój Centrum Kongresowego poprzez rozbudowę hotelu i kompleksu konferencyjnego zlokalizowanego nad [...]". Wniosek uzyskał numer rejestracyjny [...], nr kancelaryjny [...].
Pismem z [...] grudnia 2009 r. nr [...] [...] Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała Prezesa Zarządu skarżącej Spółki, że projekt pomyślnie przeszedł etap oceny merytorycznej i uzyskał wynik 77 punktów. Ze względu na ustalony poziom alokacji oraz liczbę przyznanych punktów wniosek został umieszczony na liście projektów spełniających minimum punktowe, jednakże z powodu braku środków finansowych nie został przyjęty do dofinansowania. Organ poinformował, że z uwagi na wyczerpanie alokacji, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712; dalej: "u.z.p.p.r."), stronie nie przysługuje środek odwoławczy.
Strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na "Procedurę odwoławczą dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach RPO WM oraz wydaną na jej podstawie przez MJWPU "decyzję o nieprzysługiwaniu środka odwoławczego". Wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia w całości, o nakazanie zmiany procedury odwoławczej i wprowadzenie zgodności z wymogami ustawowymi oraz umożliwienie wniesienia protestu od przeprowadzonej oceny, jako przysługującego środka odwoławczego.
Postanowieniem z 8 lutego 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 51/10 WSA w Warszawie odrzucił skargę Spółki na informację [...]JWPU z [...] grudnia 2009 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach RPO W[...]. Sąd odrzucając powyższą skargę podniósł, że dopiero po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej wnioskodawca może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego w myśl art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie złożyła środka odwoławczego, gdyż nie był on w sprawie przewidziany. Zinterpretowała treść zaskarżonego pisma, jako negatywną ocenę swojego wniosku.
Sąd jednak stwierdził, że procedura odwoławcza dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach przedmiotowego programu (RPO W[...] 2007-2013) w § 7 ust. 3 przewiduje, iż "negatywnej oceny wniosku nie należy utożsamiać z sytuacją, w której projekt uzyskał wystarczającą ilość punktów, aby zakwalifikować się do dofinansowania, jednak nie jest to możliwe z uwagi na wyczerpanie alokacji, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 u.z.p.p.r. W takim wypadku środek odwoławczy nie przysługuje".
Spółka złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
Postanowieniem z 24 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 248/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazano, iż z akt sprawy wynika, że wnioskującą spółkę poinformowano, iż jej projekt oceniony został pozytywnie, bowiem uzyskał łącznie 77 punktów, ale z uwagi na ustalony poziom alokacji, jak również liczbę przyznanych punktów, "nie został przyjęty do dofinansowania". Realizacja projektu została zatem uzależniona od ewentualnych oszczędności lub pozyskania dodatkowych środków na jego sfinansowanie. Dla spółki, która uważała, iż w etapie oceny merytorycznej jej projekt winien otrzymać 91 punktów, a nadto wykazuje, że przeznaczona na konkurs alokacja nie wyczerpuje całkowitej sumy środków na działanie lub priorytet, taka informacja była w istocie "negatywną oceną projektu", umożliwiającą zgodnie z art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r. wniesienie środka odwoławczego.
Konsekwencją wniesienia protestu może być jego uwzględnienie, to znaczy uznanie, że ocena nie została przeprowadzona w sposób właściwy, skierowanie wniosku do ponownego rozpatrzenia w ramach kryterium lub kryteriów, które wymagają dokonania ponownej oceny z uzasadnieniem wydanego rozstrzygnięcia. W konsekwencji wniosek podlegałby dalszej procedurze wyboru, a dopiero wyniki ponownie przeprowadzonej oceny byłyby wiążące i kończyłyby procedurę odwoławczą na danym etapie oceny (por. § 13 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1 i 4 Procedury odwoławczej). Sąd drugiej instancji wyjaśnił, iż przejście projektu do etapu postępowania o dofinansowanie uzależnione jest jednak od ostatecznego zakończenia etapu ocen projektu, w ramach którego wnioskodawca, wykorzystując przysługujące mu prawo do wniesienia protestu, ma możność uzyskania większej ilości punktów, a zatem znalezienia się na korzystniejszej pozycji w etapie zawierania umowy o dofinansowanie, na którym rozważana jest też przesłanka dostępności alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego.
Dopiero wówczas można mówić o pozytywnej (lub negatywnej) ocenie projektu jako takiego. Natomiast sprzeczną z powyższym i nie do przyjęcia jest zawarta w tych Wytycznych wykładnia przepisu art. 30a ust. 1 u.z.p.p.r., iż uzyskanie przez projekt pozytywnej oceny merytorycznej, w połączeniu z arbitralnym w istocie stwierdzeniem instytucji zarządzającej o braku możliwości dofinansowania w ramach dostępnej alokacji, pozbawia wnioskodawcę możliwości kwestionowania w postępowaniu odwoławczym prawidłowości dokonanych ocen. Oznaczałaby ona, iż w lepszej sytuacji znalazłby się uczestnik, którego projekt nie uzyskałby minimalnej oceny merytorycznej, ale który w konsekwencji uwzględnienia protestu mógłby otrzymać ostateczną ocenę pozytywną na tyle dobrą, iż umożliwiającą dofinansowanie, niż wnioskodawca, którego projekt w pierwszej instancji pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny, ale którego dofinansowanie z uwagi na ilość punktów okazało się niemożliwe w ramach dostępnej alokacji.
Rozpoznając sprawę ponownie WSA w Warszawie wyrokiem z 17 czerwca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 925/10 stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał [...]JWPU sprawę do ponownego rozpatrzenia w zakresie rozpoznania protestu.
Pismem z [...] lipca 2010 r. Prezes Zarządu spółki został poinformowany przez [...]JWPU o negatywnym rozpatrzeniu protestu.
W skardze z 5 sierpnia 2010 r., uzupełnionej pismem z 28 września 2010 r., na informację o negatywnym rozpatrzeniu środka odwoławczego skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie, że ocena protestu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1875/10 pozostawił skargę bez rozpatrzenia jako niekompletną, gdyż w ocenie Sądu wśród dokumentów brakowało oryginału informacji w przedmiocie oceny projektu z 16 grudnia 2009 r.
Spółka złożyła skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt II GSK 1413/10 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że w świetle zasad konstytucyjnych oraz treści art. 30d ust. 3 u.z.p.p.r. skarga wniesiona do sądu administracyjnego, od której nie uiszczono opłaty sądowej oraz, która posiada braki w zakresie jej kompletności wynikłe wskutek błędnego pouczenia lub braku pouczenia nie może być pozostawiona bez rozpatrzenia na podstawie art. 30c ust. 5 pkt 2 i 3 tej ustawy. Braki skargi w tym zakresie podlegają usunięciu przez sąd przy odpowiednim zastosowaniu przepisów p.p.s.a., zaś brak formalny skargi polegający na jej niekompletności podlega usunięciu przy zastosowaniu przepisu art. 49 § 1 p.p.s.a.
Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 156/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w [...] na informację [...] Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (MJWPU) z dnia [...] lipca 2010r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej.
Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 156/11, wniosła Spółka. Strona wnosząca skargę kasacyjną zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wyrokiem z dnia dniu 21 czerwca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II GSK 1115/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1945/11 stwierdził, że zaskarżona ocena projektu została przeprowadzona w sposób nieprawidłowy, a w związku z tym zachodzą podstawy do uwzględnienia skargi. Sąd wskazał, że organ w sposób nieprawidłowy rozpoznał protest w zakresie pięciu zarzutów, co wobec braku uzasadnienia rozstrzygnięcia spowodowało, iż rozstrzygnięcie nie mogło zostać poddane kontroli Sądu.
W wykonaniu powyższego wyroku pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Prezes Zarządu Spółki został poinformowany przez [...]JWPU o uwzględnieniu protestu. W piśmie Jednostka ustosunkowała się do pierwszego, drugiego, trzeciego i czwartego zarzutu wniesionego co do III oceny, natomiast zarzuty protestującego dotyczące I i II oceny pozostawiono bez rozpatrzenia. Co do zarzutu pierwszego i drugiego protest został przez Jednostkę uwzględniony i skierowany do ponownej oceny merytorycznej, natomiast co do zarzutu trzeciego i czwartego oddalony. Jednocześnie zarzut piąty oraz szósty, zawarty w proteście, a odnoszący się do wszystkich ocen, został oddalony.
W następstwie powyższego pisma rozstrzygnięciem z dnia [...] stycznia 2012 r. [...]JWPU poinformowała Prezesa Spółki, że złożony wniosek przeszedł pomyślnie etap oceny merytorycznej, został ponownie oceniony i w wyniku tej oceny uzyskał 83 punkty, które są sumą średnich oceny strategicznej i merytorycznej. Ponadto w piśmie zostało wskazane, że dokładniejsze informacje co do możliwości dofinansowania otrzyma Spółka po przyjęciu przez Zarząd Województwa [...] uchwały dotyczącej wniosków wybranych do dofinansowania w drodze procedury odwoławczej w ramach konkursu.
W piśmie była również zawarta informacja, że nie stanowi ono informacji w rozumieniu art. 30b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
W skardze z dnia 23 stycznia 2012 r., uzupełnionej pismem, które wpłynęło do Sądu w dniu 9 lutego 2012 r. - na powyższą informację z [...].01.2012 r. oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie z [...].12.2011 r. o rozpatrzeniu protestu Spółki - skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie, że ocena protestu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazanie sprawy MJWPU do ponownego rozpatrzenia.
Zarzucono wskazanym pismom naruszenie art. 153 p.p.s.a., § 14 ust. 1 procedury odwoławczej, art. 78, art. 77 ust. 2 art. 176 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji, § 5 ust. 1 pkt 2 oraz § 5 ust. 3 procedury odwoławczej, § 15 ust. 3 pkt 4 lit. b procedury odwoławczej, a ponadto w uzupełnieniu zarzutów skargi na naruszenie § 9 i § 18 Regulaminu oceny merytorycznej wniosków i komisji konkursowych.
[...] Jednostka nie wniosła odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Przystępując do rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu.
Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem działań lub zaniechań administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma ograniczony charakter, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie.
Skarga została wniesiona zgodnie z przepisem ar. 30c ustawy z dnia 6 grudnia 2006r o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, dalej: u.z.p.p.r.), który stanowi, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r., wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).
Dokonując kontroli zaskarżonej informacji pod względem jej zgodności z prawem w oparciu o dyspozycję zawartą w art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 3 p.p.s.a., w związku z art. 30c u.z.p.p.r. należy wskazać, że z mocy art. 30e u.z.p.p.r., w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy.
Wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że poza wskazanymi wyłączeniami pozostałe przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi będą miały odpowiednie zastosowanie. Oznacza to, że takim przepisem będzie również art. 58 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Stosownie do art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. właściwa instytucja informuje wnioskodawcę na piśmie o wynikach procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego wraz z pouczeniem o możliwości wniesienia skargi do wojewódzkiego sadu administracyjnego, na zasadach określonych w art. 30c.
Mając powyższe na względzie, wskazać należy, iż w zaskarżonym piśmie z [...] stycznia 2012 r. Spółka została poinformowana, iż projekt przeszedł pomyślnie etap oceny merytorycznej uzyskując 83,00 punkty, co stanowi więcej niż wymagane minimum 60% maksymalnej liczby punktów możliwych do zdobycia oraz że uzyskane punkty są sumą średnich oceny strategicznej i merytorycznej. [...]JWPU poinformowała ponadto, iż dokładniejsze informacje co do możliwości dofinansowania przedmiotowego wniosku Spółka otrzyma po przyjęciu przez Zarząd Województwa [...] uchwały dotyczącej wniosków wybranych do dofinansowania w drodze procedury odwoławczej w ramach przedmiotowego konkursu. Wskazano również, iż niniejsze pismo nie stanowi informacji w rozumieniu art. 30b u.z.p.p.r., po otrzymaniu której wnioskodawca może wnieść środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego.
Powyższe stanowisko, w ocenie Sądu, znajduje oparcie w postanowieniach Szczegółowego Opisu Priorytetów Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007-2013, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Należy zauważyć, iż w rozdziale 6.2 lit. b Szczegółowego Opisu Priorytetów RPO W[...], regulującym proces wyboru projektów w trybie konkursowym zamkniętym bez preselekcji, wskazano, iż po zakończeniu całkowitej oceny wykonalności, oceny strategicznej i oceny merytorycznej wszystkich wniosków o dofinansowanie projektów, powstaje lista projektów zweryfikowanych z punktu widzenia wykonalności projektów i uszeregowanych pod względem liczby otrzymanych punktów. Listę tworzą projekty, które uzyskały pozytywny wynik oceny wykonalności i uzyskały min. 60% maksymalnej liczby punktów możliwych do zdobycia w danym działaniu. Pozostałe projekty nie podlegają dalszej ocenie.
Następnie lista jest przekazywana na posiedzenie Zarządu Województwa. Zarząd Województwa może przyznawać dodatkowe punkty poszczególnym projektom w ramach kryteriów bieżących potrzeb. Punktacja przyznawana na etapie oceny bieżących potrzeb może podwyższyć sumaryczną liczbę punktów przyznanych projektowi na etapie oceny strategicznej i oceny merytorycznej. Zarząd Województwa podejmuje decyzję o wyborze projektów do dofinansowania zgodnie z listą rankingową do wyczerpania środków dostępnych dla danego konkursu. Projekty pozytywnie ocenione, ale z powodu wyczerpania się środków w danym konkursie nie wskazane do dofinansowania, tworzą listę rezerwową. Lista projektów wybranych do dofinansowania oraz lista rezerwowa ogłaszane są na stronie internetowej instytucji zarządzającej i [...]JWPU. Dyrektor [...]JWPU w ciągu 14 dni od podjęcia decyzji przez Zarząd Województwa informuje wnioskodawców o wynikach oceny i: wyborze projektu do współfinansowania w ramach RPO WM, odrzuceniu projektu i możliwości odwołania, umieszczeniu projektu na liście rezerwowej.
Dodatkowo wskazać należy, iż stosownie do § 7 ust. 2 Procedury odwoławczej dla wniosków o dofinansowanie projektów realizowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2007 -2013, stanowiącej załącznik do uchwały Nr 2405/102/11 Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2011 r., przez negatywną ocenę projektu należy rozumieć taką ocenę (lub dany jej etap), której wyniki nie pozwalają na zakwalifikowanie projektu do dofinansowania. Za przykład negatywnej oceny projektu, od której przysługuje środek odwoławczy, należy uznać przypadek, w którym projekt przeszedł pozytywnie wszystkie etapy oceny, ale nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie puli środków przewidzianych w ramach danego konkursu i w związku z tym został umieszczony na liście rezerwowej.
Tym samym należy stwierdzić, że zaskarżone pismo nie kończy oceny projektu, gdyż będzie jeszcze podlegało ocenie i punktacji dokonywanej przez Zarząd Województwa.
Stanowisko takie wynika również z cytowanego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 248/10, które zapadło w sprawie skarżącej spółki, z którego wynika, że ostateczna ocena wpływa na indywidualne uprawnienie do otrzymania dofinansowania, bowiem w przypadku ograniczonej ilości środków tylko projekty ocenione na wyższą ilość punktów otrzymują dofinansowanie, jednocześnie przewidziany Procedurą odwoławczą środek odwoławczy - protest - przysługuje w sytuacjach, gdy projekt został oceniony negatywnie w zakresie oceny zgodności złożonego projektu z kryteriami formalnymi (§ 7 ust. 1 w zw. z § 1 ust.
- 1) i gdzie przez negatywną ocenę projektu należy rozumieć taką ocenę, której wyniki nie pozwalają na skierowanie do dalszego etapu oceny, bądź do sfinansowania (§ 7 ust. 2 Procedury).
W świetle powyższych regulacji, nie może budzić wątpliwości, iż pismo z [...] stycznia 2012 r., skierowane do wnioskodawcy przed zakończeniem procedury wyboru projektów do dofinansowania, nie stanowi informacji o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 30a ust. 3 u.z.p.p.r.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
W tym stanie sprawy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji postanowienia.
Na końcu Sąd zauważa, że jeżeli skarżąca spółka uważa, iż poprzez brak pouczenia w piśmie z [...] grudnia 2011r., dotyczącym uwzględnienia protestu spółki, została pozbawiona prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w zakresie oprotestowanych tych kryteriów, które nie zostały uwzględnione przez MJWPU w tym rozstrzygnięciu, okoliczność ta może stanowić – w związku z treścią art. 30d ust. 3 u.z.p.p.r. – podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia skargi.