Uzasadnienie
Przedmiotem skargi z 15 października 2009 r. wniesionej przez K. J.jest rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr... z...lutego 2009 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW) na lata 2007-2013 w zakresie działania 311 "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej". Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:
Wnioskiem z 5 czerwca 2008r., złożonym w ramach PROW na lata 2007-2013 strona zwróciła się do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o pomoc finansową w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej". W sekcji III - opis operacji pkt 13 - planowane cele operacji wniosku zainteresowany wskazał, iż celem operacji jest rozwinięcie prowadzonej działalności agroturystycznej poprzez rozbudowę budynku mieszkalnego, co przyniesie dodatkowe dochody z działalności pozarolniczej.
Pismem z... lutego 2009 r. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówiła skarżącej przyznania pomocy z uwagi na niespełnienie warunków określonych w art. 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007r. Nr 200 poz. 1442 ze zm.). Organ wskazał, iż koszty związane z rozbudową istniejącego budynku mieszkalnego nie znajdują się w zakresie kosztów kwalifikowalnych, tak więc rozbudowa polegająca na dobudowaniu do istniejącego budynku mieszkalnego dodatkowej części (mieszkalnej) przeznaczonej na pobyt turystów nie może być kosztem kwalifikowanym w ramach powyższego działania, gdyż wsparciu nie podlega budowa budynków mieszkalnych, do której zalicza się właśnie rozbudowa.
Pismem z 24 lutego 2009 r. (data wpływu do organu) wnioskodawca wezwał Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do usunięcia naruszenia prawa, jednocześnie wskazując na nieprawidłowość wydania rozstrzygnięcia odmownego w przedmiotowej sprawie. Zdaniem zainteresowanego Agencja popełniła błąd klasyfikując zakres dobudowy jako część mieszkalną. W opinii strony pozwolenie na budowę z dnia... lipca 2008 r. decyzja nr... nr rejestru wniosku... jednoznacznie klasyfikuje przedmiotową budowę jako budynek kat. XVII – budynki handlu, gastronomii i usług, a więc nie jest to budynek mieszkalny. Strona przytoczyła treść § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie [Dz. U. z dnia 15 czerwca 2002 r.], a do wezwania załączyła kopię pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia... czerwca 2009 r. Nr... Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wskazała, iż zgodnie z zestawieniem rzeczowo - finansowym operacji koszty kwalifikowane w wysokości... zł zostały określone jako koszty robót budowlanych wraz z elementami wykończeniowymi. W ekonomicznym planie operacji wnioskodawca wskazał iż planowana operacja polegać będzie na rozbudowie budynku mieszkalnego, dzięki czemu powstanie... dodatkowych pokoi z łazienkami w tym apartament oraz kuchnia do przygotowywania posiłków dla gości oraz... Jak wskazał organ, zgodnie z decyzją Nr... z dnia... lipca 2008 r., wydaną przez Starostwo Powiatowe w Ś., zatwierdzony został projekt budowlany polegający na rozbudowie budynku mieszkalnego o pomieszczenia przeznaczone na cele agroturystyczne. Z załączonego do dokumentacji kosztorysu budowlanego z... czerwca 2008 r. wynika, iż przedmiotem inwestycji jest rozbudowa budynku mieszkalnego o pomieszczenia przeznaczone na cele agroturystyczne w zabudowie zagrodowej z usługami.
Z danych technicznych zawartych w tej dokumentacji wynika, iż powierzchnia użytkowa dobudowy budynku mieszkalnego wynosi... m2. Organ stwierdził, iż z przedłożonej dokumentacji wynika, iż operacja będąca przedmiotem złożonego wniosku ma polegać na rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego. Agencja podkreśliła, iż w myśl ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. - Prawo budowlane [ tj.Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 z późn. zm.], rozbudowa obiektu budowlanego traktowana jest jako budowa. W rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi podano, iż kosztem kwalifikowanym w odniesieniu do istniejących budynków mieszkalnych może być nadbudowa, przebudowa lub remont. Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku sygn. akt II SA/Bk 428/2006 wskazującym, iż "rozbudowa wiąże się (...) z powiększeniem, rozszerzeniem budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowaniu nowych elementów." Nadbudowa, natomiast, odbywa się bez zajmowania nowych powierzchni działki, a zwiększenie powierzchni użytkowej odbywa przez budowę nowych kondygnacji.
W rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r. Nr 200, poz. 1442, z późn. zm.), rozbudowa nie została wymieniona literalnie jako koszt kwalifikowany w ramach przedmiotowego działania PROW 2007-2013.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rozstrzygnięcie zawarte w piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z... lutego 2009 r. strona wniosła o uchylenie w całości przedmiotowego orzeczenia i przekazanie sprawy w celu ponownego rozpoznania wniosku. W uzasadnieniu skargi strona podniosła rażące naruszenie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich [Dz. U. Nr 64 poz. 427] w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007r. przez błędną i niedozwoloną interpretację oraz wykładnię tych przepisów w sposób niezgodny z definicją pojęć "budynek mieszkalny" i "budowa" w rozumieniu § 2 ust. 2 pkt 1 oraz § 3 ust. 4 a i b i ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.
W odpowiedzi na skargę Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego aktu.
Przybyły na rozprawę skarżący oświadczył, że chce budować budynek niemieszkalny, który będzie przeznaczony wyłącznie na cele hotelarskie -... pokoi i jeden apartament, a w przyszłości będzie też... Do dyspozycji gości będzie kuchnia, a każdy pokój będzie miał oddzielne wejście - jak w hotelach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270], dalej – p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw Wojewódzki Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż skarga jest zasadna.
Bezsporne w sprawie jest, iż strona w dniu 5 czerwca 2008 r. złożyła w Oddziale Regionalnym wniosek o przyznanie pomocy w ramach działania "Różnicowanie w kierunku działalności nierolniczej"." objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 i że pomoc finansowa w ramach tegoż działania jest przyznawana w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007r., w zw. z przepisami ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich [Dz.U. z 2007, nr 64, poz. 427 z późn. zm.].
Powyższe rozporządzenie przewiduje, że pomoc przyznaje się (o ile zostaną spełnione również pozostałe przesłanki) w formie refundacji części kosztów budowy lub modernizacji obiektów budowlanych, jak również kosztów zakupu niezbędnego sprzętu i wyposażenia (§4 ust. 1). Do kosztów kwalifikowanych zalicza się natomiast koszty budowy, przebudowy lub remontu połączonego z modernizacją niemieszkalnych obiektów budowlanych wraz z zakupem instalacji technicznej oraz koszty rozbiórki i utylizacji materiałów szkodliwych pochodzących z rozbiórki (§ 5 ust. 1 pkt 1).
W sprawie niniejszej Skarżący twierdzi, że budynek, co do którego wnosił o przyznanie pomocy ze środków unijnych nie jest budynkiem mieszkalnym, a jedynie "opiera się" o budynek mieszkalny, natomiast według organu budynek ten jest budynkiem mieszkalnym, którego rozbudowa nie mieści się w wydatkach kwalifikowalnych.
W ocenie Sądu stanowisko organów orzekających jest nietrafne.
Dokonując wykładni wskazanych wyżej norm prawnych zwrócić należy uwagę na to, że jak słusznie wskazano w skardze, Agencja nie jest władna samodzielnie określać kategorię budynku, gdyż decydująca w tej mierze jest dokumentacja architektoniczno-budowlana obiektu. W decyzji Starostwa Powiatowego w Ś. z... lipca 2008 r. Nr... zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę wskazano, iż rozbudowa budynku należy do kategorii VII – budynki handlu, gastronomii i usług. W związku z brakiem w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007 r. definicji legalnej dotyczącej budynku mieszkalnego należy posłużyć się wykładnią systemową. I tak w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane [tj. Dz.U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 z późn. zm.] znajduje się definicja budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przy czym dla potrzeb niniejszej sprawy istotna jest ta część definicji, która odnosi się do przymiotnika "mieszkalny".
Art. 3 ust. 2a tej ustawy stanowi zatem, iż przez budynek mieszkalny jednorodzinny rozumieć należy budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku.
Na tym tle w wyroku z 3 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 785/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że "zawarte w definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego sformułowanie - służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych - trzeba rozumieć jako służący zaspokojeniu podstawowych potrzeb mieszkaniowych właściciela i jego bliskich w sensie skupiania się tamże ich centrum życiowego, w którym przebywają stale lub czasowo (zamieszkują). Miejsce centrum życiowego, to takie miejsce, gdzie realizowane są podstawowe funkcje życiowe, miejsce w którym osoba lub rodzina koncentruje swoje życiowe interesy".
Oznacza to, że planowana budowa nie dotyczy budynku mieszkalnego, ponieważ pomieszczenia przeznaczone będą na wypoczynek dla gości w gospodarstwie agroturystycznym, a nie na zaspokojenie podstawowych potrzeb mieszkaniowych właściciela i jego bliskich.
Tym samym, zdaniem Sądu, spełnione zostały przesłanki z rozporządzenia Ministra Rozwoju Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 października 2007r. pozwalające zaliczyć projekt budowlany do wydatków kwalifikowalnych w rozumieniu § 5 ust. 1 tego rozporządzenia.
Reasumując, w toku postępowania administracyjnego doszło do nieprawidłowości mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.
- - ---------------------- 5