Uzasadnienie
1. Decyzją z dnia [...] maja 2008 r. – wydaną przez Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we [...][...] Grupie Producenckiej [...] Sp. z o.o. (dalej Grupa) została przyznana pomoc finansowa w ramach działania "Grupy producentów rolnych" od 25 lipca 2007 r. do 24 lipca 2012 r. w wysokości limitów określonych w PROW za lata 2007-2013. W związku z tym w dniu 17 sierpnia 2012 r. (data wpływu 20 sierpnia 2012 r.) sformułowano wniosek o płatność za okres od 25 lipca 2011 r. do 24 lipca 2012 r., tj. za piąty rok działalności wyżej wskazanej Grupy.
2. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. wskazany wyżej Organ odmówił przyznania środków objętych programem Rozwoju Obszarów Wiejskich za 5 rok działalności wskazując, że Grupa nie osiągnęła minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej w okresie dotyczącym piątego roku działalności. Z przedłożonej dokumentacji wynikało bowiem, że roczna wielkość produkcji rzepaku wyniosła 409,77 ton (minimum to 900 ton).
W dalszej części uzasadnienia zwrócono uwagę, że Organ w dniu 5 września 2012 r. (data otrzymania przez Grupę pisma to 7 września 2012 r.) wezwał do wyjaśnienia przyczyn zaistniałej sytuacji. W dniu 14 września 2012 r. Grupa wyjaśniła, iż niskie plony były spowodowane wymrożeniem na plantacjach.
W związku z tym Organ wskazał, że zgodnie z art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006 r., przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności muszą być zgłaszane właściwemu Organowi w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub pełnomocnik są w stanie dokonać tej czynności. Uwzględniając ten zapis Organ wskazał, że Grupa poinformowała o fakcie złego przezimowania rzepaku dopiero w odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień, tj. w dniu 14 września 2012 r., czyli po upływie 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub pełnomocnik jest w stanie dokonać tej czynności. Wielkość zaś plonów była znana już w chwili złożenia wniosku o płatność, a więc 17 sierpnia 2012 r.
- 3. W efekcie złożonego odwołania Grupy, Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny.
W motywach zwrócono uwagę na znaczenie powoływanego już wcześniej art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 i faktu niedotrzymania 10-dniowego terminu na zgłoszenie "wystąpienia siły wyższej" uniemożliwiającej dostarczenie 900 ton rzepaku. W uzasadnieniu zwrócono też uwagę, że nie naruszono też innych przepisów prawa wskazanych w odwołaniu.
- 4. W skardze – żądającej uchylenia decyzji Organów obu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego – zarzucono obrazę:
- a) przepisów prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni:
- • § 2 w zw. § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 listopada 2012 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie wykazu produktów i grup produktów dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. 2012, poz. 1292) poprzez przyjęcie, że minimalna wielkość produkcji towarowej grupy (900 ton) o której mowa w rozporządzeniu MRiRW z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych (Dz. U. Nr 72, poz. 724 ze zm.) minimalnej rocznej wysokości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych, nie może być ustalona na podstawie wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia z dnia 13 listopada 2013 r., podczas gdy z ustalonego stanu faktycznego wynika, że istnieją przesłanki do zastosowania normy prawnej zawartej we wskazanych przepisach tego aktu normatywnego;
- b) przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie:
- • art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), poprzez przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie wprost podczas, gdy ustawodawca odniósł się jedynie do okoliczności wskazanych w powołanym przepisie;
- • art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) poprzez przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie podczas, gdy dyspozycja tego przepisu wskazuje, iż reguluje on odmienne stany faktyczne i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie;
- c) przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie:
- • art. 35 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. Urz. WE L 277/1 Nr 277, poz. 1 ze zm.) poprzez nieprzyznanie Stronie pomocy finansowej w wysokości adekwatnej do rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek;
- • § 1a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. 2013, poz. 642), poprzez nieustalenie minimalnej rocznej produkcji towarowej Grupy w oparciu o minimalną roczną wielkość produkcji towarowej, określoną w załączniku do rozporządzenia, pomniejszonej o skutki działania siły wyższej lub wystąpienia wyjątkowych okoliczności, na które powoływała się Grupa;
- d) przepisów prawa postępowania:
- • przepisów art. 8 oraz art. 11 k.p.a. poprzez niepełne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się Organ, wydając decyzję oraz pominięcie w uzasadnieniu okoliczności i dowodów przedstawionych przez Stronę na poparcie twierdzeń.
W motywach zwrócono uwagę, że Organ II instancji w niniejszej sprawie w sposób niewłaściwy zastosował przepisy art. 47 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia 1974/2006. Zgodnie z powołanym przepisem Państwa członkowskie mogą uznać w szczególności następujące kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta: a) śmierć beneficjenta; b) długotrwała niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu; c) wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania; d) katastrofa naturalna poważnie dotykająca grunty gospodarstwa; e) wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich; f) choroba epizootyczna dotykająca część lub całość należącego do rolnika żywego inwentarza. Przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami, wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.
Ustęp 1 powołanego wyżej przepisu wyraźnie – zdaniem Skarżącego – wskazuje, że dyspozycją tego przepisu są objęte wyjątki, w których beneficjent nie będzie zobowiązany do zwrotu otrzymanej uprzednio pomocy. Tak więc przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Rozporządzenie MRiRW z dnia 13 listopada 2012 r. w § 1 oraz § 2 odnosi się jedynie do okoliczności określonych w art. 47 ust. 1 rozporządzenia 1974/2006. Zwrócić należy uwagę – zdaniem Skarżącego – na redakcję przepisu; ustawodawca stwierdza jedynie "w przypadku działania siły wyższej lub wystąpienia wyjątkowych okoliczności, o których mowa w art. 47 ust. 1 rozporządzenia 1974/2006 (...)", nie wskazuje, że przepis ma zastosowanie lub stosuje się go odpowiednio. Redakcja przepisu świadczy, że wolą ustawodawcy było jedynie wskazanie konkretnych okoliczności, o których mowa w ust. 1 art. 47, a w których możliwe będzie zastosowanie § 1 i § 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 listopada 2012 r. Nie wprowadza ono, żadnej procedury odnośnie zgłoszenia przez Grupę faktu działania siły wyższej lub wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 47 ust. 1 rozporządzenia 1974/2006.
Istotnym jest, że rozporządzenie MRiRW z dnia 13 listopada 2012 r. nie odwołuje się ani wprost, ani pośrednio do ust. 2 art. 47 rozporządzenia 1974/2006, ustanawiającego procedurę zgłaszania przez beneficjentów wystąpienia szczególnych okoliczności. Przepis ten jest bezpośrednio powiązany z ust. 1 art. 47, określa ona procedurę, której zachowanie jest niezbędne dla uchylenia się przez beneficjenta od obowiązku zwrotu otrzymanej pomocy.
Skoro ustawodawca w rozporządzeniu MRiRW z dnia 13 listopada 2012 r. w § 2 wskazuje, że zasady określania minimalnej wielkości produkcji towarowej grupy, wskazane w § 1 mają zastosowanie w przypadku wystąpienia w gospodarstwie członka grupy producentów okoliczności, o których mowa w art. 47 ust. 1 rozporządzenia 1974/2006 w terminie od dnia 1 stycznia 2012 r., to logicznym jest, że nie może mieć tu zastosowanie art. 47 ust. 2 rozporządzenia 1974/2006. Stosowanie dyspozycji przepisu art. 47 ust. 2 rozporządzenia 1974/2006, który nakłada na beneficjenta obowiązek zgłoszenia wyjątkowych okoliczności do właściwych organów w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym mógł tego dokonać, pozbawiałby strony, u których szczególne okoliczności wystąpiły między 1 stycznia 2012 r. a 13 listopada 2012 r., możliwości korzystania z dyspozycji § 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 listopada 2012 r. Tym samym stosowanie art. 47 ust. 2 w niniejszej sprawie jest obiektywnie możliwe.
Stosowanie procedury określonej w ust. 2 art. 47 rozporządzenia 1974/2006 byłoby sprzeczne z ratio legis wprowadzenia zmian w zakresie zasad ustalania wielkości produkcji towarowej grupy producentów rolnych, określonych w § 2 cytowanego rozporządzenia. Zastosowanie wskazanego przepisu rażąco naruszyłoby prawa Grupy do skorzystania z uprawnień przysługujących jej na podstawie § 2 rozporządzenia z 13 listopada 2012 r.
W toku konsultacji międzyresortowych na projektem tego rozporządzenia, Zastępca Prezesa ARiMR zaproponował, aby wprowadzić odwołanie do art. 47 ust. 2 rozporządzenia 1974/2006, dotyczącego terminów na złożenie do właściwego urzędu marszałkowskiego odpowiednich dokumentów potwierdzających działanie siły wyższej lub wystąpienia wyjątkowych okoliczności w gospodarstwach członków grupy producentów rolnych. Jak widać propozycja ta nie została przez prawodawcę uznana za uzasadnioną (w ocenie Strony z uwagi na wyżej przedstawione argumenty). Fakt, iż prawodawca nie uwzględnił postulowanego przez ARiMR zapisu świadczy o tym, że jego wolą było, aby zapis ten nie miał zastosowania odnośnie stanów, które normuje rozporządzenie z 13 listopada 2012 r. Z tego też względu nieuprawnione jest stosowanie w zaistniałym stanie faktycznym art. 47 ust. 2 rozporządzenia 1974/2006; godzi ono w wolę prawodawcy, co w ocenie Strony zostało w sposób niebudzący wątpliwości wykazane.
Zgodnie z § 2 rozporządzenia MRiRW z 13 listopada 2012 r. w przypadku działania siły wyższej lub wystąpienia wyjątkowych okoliczności, o których mowa w art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w gospodarstwie członka grupy producentów rolnych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, lecz nie wcześniej niż w dniu 1 stycznia 2012 r., minimalną roczną wielkość produkcji towarowej tej grupy ustala się zgodnie z rozporządzeniem o którym mowa w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.
Z kolei § 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 listopada 2012 r. stanowi, że w przypadku działania siły wyższej lub wystąpienia wyjątkowych okoliczności, o których mowa w art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w gospodarstwie członka grupy producentów rolnych, minimalną roczną wielkość produkcji towarowej tej grupy stanowi minimalna roczna wielkość produkcji towarowej, określona w załączniku rozporządzenia, pomniejszona o skutki działania siły wyższej lub wystąpienia wyjątkowych okoliczności.
Z ustalonego przez Organ II instancji stanu faktycznego wynika, że w gospodarstwach Członków Grupy wczesną wiosną 2012 roku (po 1 stycznia 2012 r.) miały miejsce zdarzenia atmosferyczne (wymożenia), których działanie w znaczący sposób wpłynęło na uprawy rzepaku, powodując wymrożenie upraw. Fakt ten został potwierdzony i wykazany przez Grupę w toku postępowania zarówno przed Organem I, jak również w toku postępowania odwoławczego. Grupa przedstawiła dokumenty (protokół szkód, dokumenty z firm ubezpieczeniowych – w aktach sprawy), z których wynika, iż podnoszone przez Grupę okoliczności dotyczące wymrożeń rzeczywiście miały miejsce, co więcej zdarzenia te zostały zgłoszone indywidualnie przez Członków Grupy do właściwego biura powiatowego ARiMR, co zresztą zostało przez biuro powiatowe potwierdzone.
Zatem nie może być jakichkolwiek wątpliwości, co do faktu i rozmiaru szkód, jakie miały miejsce w gospodarstwach Członków Grupy, a których bezpośrednim powodem były wiosenne wymrożenia. Faktu tego nie kwestionuje również Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Tym samym twierdzenie Organu II podnoszone w uzasadnieniu skarżonej decyzji, jakoby Grupa nie wykazała rozmiarów szkody wywołanej zdarzeniami atmosferycznymi, na które się powołuje, przez co narusza obowiązek przedstawiania dowodów i wyjaśnień, co do okoliczności sprawy o którym stanowi art. 21 Rozporządzenia 1974/2006, są chybione i nietrafne. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jasno wynika, że Spółka skutecznie przedstawiła dowody i wyjaśnienia na poparcie swoich twierdzeń i wniosków.
W ocenie Skarżącej nie może być wątpliwości, że w tak ustalonym stanie faktycznym, zastosowanie znajduje dyspozycja § 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 listopada 2012 r., zgodnie z którym minimalna wielkość produkcji towarowej Grupy, wpisanej do rejestru grup producentów rolnych prowadzonego przez marszałka województwa, właściwego ze względu na siedzibę Grupy, utworzonej dla produktu nasiona roślin oleistych winna być ustalona jako różnica: wielkości wskazanej w załączniku do rozporządzenia ministra rolnictwa w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (900 ton) pomniejszonej o skutki działania siły wyższej lub wystąpienia wyjątkowych okoliczności. Dopiero o tak ustaloną minimalną wielkość produkcji towarowej Organ I instancji powinien dokonać ustalenia, czy Grupa spełnia wymóg minimalnej rocznej wielkości towarowej. Organ I instancji takich ustaleń nie dokonał. Co więcej Organ II instancji nie uzasadnił, dlaczego wskazane przepisy rozporządzenia zmieniającego nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.
Zdaniem skarżącego ratio legis rozporządzenia MRiRW z dnia 13 listopada 2012 r. było odmienne od wywodów przedstawionych przez Organ II instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji. Zgodnie z uzasadnieniem projektu, ideą przyświecającą projektowanym (aktualnie już obowiązującym) zmianom była ochrona grup producentów rolnych przed niekorzystnymi zjawiskami atmosferycznymi o charakterze siły wyższej, mogącymi wystąpić w gospodarstwach członków grup, w szczególności wymarznięcia. W uzasadnieniu do projektu tego rozporządzenia prawodawca wskazuje: obowiązujące przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. nie uwzględniają żądnych okoliczności wyjątkowych w sytuacji, gdy grupa producentów rolnych nie osiągnęła limitów minimalnej wielkości produkcji towarowej z powodu wystąpienia w gospodarstwie członka grupy okoliczności o charakterze siły wyższej (np. powódź, wymarznięcie, uderzenie pioruna, susza), mających bezpośredni wpływ na funkcjonowanie grupy. (...) Propozycja zawarta w § 2 projektu rozporządzenia stanowi, iż możliwość zmniejszenia limitu minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej dotyczy również grup producentów rolnych, których gospodarstwa członków ucierpiały na skutek wystąpienia okoliczności o charakterze siły wyższej lub wyjątkowych okolicznościach o których mowa w art., 47 ust. 1 rozporządzenia 1974/2006, mających miejsce przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, lecz nie wcześniej niż w dniu 1 stycznia 2012 r. W szczególności dotyczy to gospodarstw członków grup producentów rolnych, w których wystąpiły szkody spowodowane przez ujemne skutki przezimowania.
Z przytoczonego fragmentu uzasadnienia jasno wynika, że głównym celem zmian jest uchronienie grup producentów rolnych przed skutkami niekorzystnych zjawisk atmosferycznych, w szczególności wymrożeń. Z tego względu niezrozumiałą i budzącą poważne wątpliwości Strony jest wykładnia powołanego przepisu przez Organ II instancji, zwłaszcza, że powszechnie wiadomym było, że zmiana rozporządzenia była podyktowana licznymi, wręcz powszechnymi wymrożeniami zbóż i rzepaku wiosną 2012 roku, co mogłoby prowadzić do niespełnienia minimalnej wartości produkcji towarowej nie tylko przez Spółkę, ale przez większą liczbę grup producentów rolnych.
Skarżący zauważył, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w siedzibie Spółki przez Marszałka Województwa [...], stwierdzono, że Grupa spełniła w piątym roku działalności wymogi i kryteria formalne. Mimo, iż Grupa zakupiła od swoich członków jedynie 409,7 ton rzepaku to, zdaniem Marszałka Województwa [...], z uwagi na okoliczności będące powodem takiego stanu rzeczy oraz nowelizacje rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grup producentów rolnych jest to sytuacja dopuszczalna. Z powyższego wynika, że Marszałek Województwa podziela zaprezentowany przez Stronę wyżej pogląd, że w niniejszej sprawie zasadnym jest zastosowanie § 2 rozporządzenia MRiRW z 13 listopada 2012 r.
W konsekwencji niewłaściwego zastosowania przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 1974/2006 poprzez przyjęcie, że mają one zastosowanie w niniejszej sprawie oraz błędnej wykładni § 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 listopada 2012 r., Organ nie zastosował normy prawnej zawartej w art. 35 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez nieprzyznanie Stronie pomocy finansowej w wysokości adekwatnej do rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek.
W ocenie Skarżącego, ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego odnośnie charakteru pisma złożonego przez Stronę w dniu 3 kwietnia 2012 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w Sycowie jest niewłaściwe. Zdaniem organu I instancji pismo miało na celu zainicjowanie postępowania w przedmiocie uzyskania przez producentów (członków grupy) jednorazowej pomocy finansowej z tytułu szkód wywołanych niskimi temperaturami. Jednakże, uszło uwadze Organu, iż pismo to nie zostało złożone przez indywidualnych producentów rolnych (członków grupy), lecz zostało ono złożone przez Spółkę. Dodatkowo podkreślić należy, że Spółka nie działała w imieniu wspólników, lecz we własnym imieniu i na własną rzecz, co stoi w sprzeczności z ustaleniami dokonanymi przez Organ.
Odnosząc się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (II GSK 2192/11) Skarżący zauważył, że stan faktyczny sprawy rozpoznawanej pod wskazaną wyżej sygnaturą był odmienny niż w niniejszej sprawie. Przede wszystkim należy wskazać, że zdarzenia na jakie powoływał się wówczas skarżący, miały miejsce w okresie od 7 kwietnia 2009 r. do 6 kwietnia 2010 r., a zatem w innym stanie prawnym. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych w ówczesnym brzmieniu nie zawierało postanowień § 1a, który wprowadził zasadę, iż w przypadku działania siły wyższej lub wystąpienia wyjątkowych okoliczności, o których mowa w art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006, minimalną roczną wielkość produkcji towarowej grupy stanowi minimalna roczna wielkość produkcji towarowej, określona w załączniku lub załącznikach do rozporządzenia, pomniejszona o skutki działania siły wyższej lub wystąpienia wyjątkowych okoliczności. Istotnym jest również, jak wskazał w uzasadnieniu NSA, że strona skarżąca wobec zaskarżonego wyroku nie sformułowała zarzutu naruszenia przepisu art. 73 rozporządzenia 1974/2006.
W ocenie Skarżącego Organ nie wyjaśnił Stronie zasadności przesłanek, jakimi się kierował, wydając zaskarżoną decyzję II, nie wskazał wprost, jakie przepisy zostały przez Stronę naruszone i w jaki sposób to naruszenie nastąpiło. W treści uzasadnienia decyzji nie wystarczy wskazanie stanu faktycznego i powołanie przepisów prawa, należy również wskazać w jaki sposób, zdaniem Organu, przepisy te zostały naruszone. Pominął również Organ II w uzasadnieniu wyjaśnienie, dlaczego odmówił wiarygodności dowodom dostarczonym przez Stronę. Naruszone zostały w ten sposób zasady ogólne postępowania administracyjnego, a mianowicie zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz zasada przekonywania, wyrażone odpowiednio w art. 8 i art. 11 k.p.a. Organ nie wyjaśnił w sposób szczegółowy i przekonujący przesłanek, na których oparł się stosując przepisy prawa materialnego art. 47 rozporządzenia 1974/2006 oraz nie wyjaśnił w sposób dostateczny i jasny, dlaczego, w jego ocenie, w odniesieniu do Strony, nie może mieć zastosowania § 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 13 listopada 2012 r., a taka potrzeba wynika z treści orzeczeń; patrz:
- • wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2008 r. (I SA/Wa 1812/07);
- • wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2008 r. (III SA/Po 641/07);
- • wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 marca 2008 r. (IV SA/Wa 62/08).
- 5. W odpowiedzi na skargę – żądając jej oddalenia – podniesiono argumenty zbieżne z motywami rozstrzygnięć.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
I. Zgodnie z treścią art. 175 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne – podobnie jak powszechne, wojskowe i Sąd Najwyższy – zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości. Z art. 184 tegoż aktu normatywnego wynika, że sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności publicznej obowiązującej również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej.
Różnica pomiędzy sprawowaniem kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne a załatwianiem sprawy wynikającej z działalności administracji publicznej przez sądy powszechne jest dość oczywista. Te ostatnie bowiem przejmują sprawę wynikającą z działalności administracji publicznej do dalszego jej załatwienia; w przypadku zaś sądów administracyjnych sprawa, której przedmiot jest związany z działalnością organów administracji publicznej, nie przestaje być sprawą, której załatwienie należy cały czas do kontrolowanego przez Sąd organu.
Sąd administracyjny bowiem dokonuje - w ramach sprawowanych funkcji orzeczniczych - kontroli (oceny) tej działalności. Sąd ten na skutek zaskarżenia aktu (decyzji, postanowienia) lub czynności, a także bezczynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia; ma jedynie skontrolować i ocenić działalność tego organu. Nie może zatem - co do zasady - zastępować organu administracji publicznej i merytorycznie rozstrzygać sprawy.
II. Określając zakres kognicji zauważyć należy, że sądy administracyjne, w tym wojewódzki, sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - patrz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Uzupełnieniem tego zapisu jest treść art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), w którym wskazano, iż owe sądy stosują środki określone w ustawie (akt ten cyt. jest dalej jako p.p.s.a.).
Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią - bez wątpienia - sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Nie ulega też wątpliwości, że podstawowym celem tejże kontroli jest eliminowanie z porządku prawnego aktów (zwłaszcza decyzji i postanowień), a także czynności organów administracji publicznej niezgodnych z prawem i dążenie do przywrócenia stanu, który nie będzie z nim pozostawał w sprzeczności. Ta funkcja kontroli sądowej jest istotna zarówno z punktu widzenia podmiotu skarżącego, jak i całego aparatu administracyjnego państwa, który winien być żywo zainteresowany w eliminowaniu z obrotu prawnego niezgodnych z prawem aktów i czynności swoich funkcjonariuszy.
Prawidłowość podejmowanych działań, a tym samym legalność działania organów administracyjnych, stanowi bowiem istotny element efektywności i ważną przesłankę istnienia społecznej akceptacji działania aparatu administracyjnego państwa. Stopień zaś akceptacji owego działania organów administracji rządowej, jak też samorządowej, przenoszony jest na ocenę funkcjonowania całego państwa.
- III. W powyższym kontekście - stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. - należy zwrócić uwagę, iż nie każdy akt administracyjny, który dotknięty jest wadliwością automatycznie zostanie przez Sąd usunięty z obrotu prawnego. Ustawodawca bowiem przyjął, iż Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie (w całości lub w części) może tak orzec, jeżeli stwierdzi:
- a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;
- b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy;
- c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.
Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływ na wynik sprawy.
- IV. Na gruncie przepisów wspólnotowych istota przedmiotowej pomocy przedstawiona została w art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. L 277 z 21 października 2005 r., str. 1, z późn. zm.) zgodnie z którym, wsparcia finansowego udziela się w celu ułatwiania tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celu:
- a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup;
- b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;
- c) ustalenia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.
Na gruncie prawa krajowego, zasady organizowania i funkcjonowania grup producentów rolnych reguluje ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych ich związkach oraz zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983, z późn. zm.),(dalej "ustawa GPR"). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, grupa producentów rolnych prowadzi działalność jako przedsiębiorca mający osobowość prawną, pod warunkiem, że została utworzona przez producentów jednego produktu rolnego lub grupy produktów.
Szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550, z póź. zm.) (dalej "rozporządzenie GPR"). Zgodnie z § 1 pkt 2 tego rozporządzenia, pomoc finansowa jest udzielana grupie producentów, która została utworzona ze względu na określone produkty lub grupę produktów.
Mając na uwadze powyższe, należy zauważyć, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005, celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest ułatwianie tworzenia działalności grup producentów do celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych. W związku z tym istotą przedmiotowej pomocy jest wsparcie wspólnej produkcji określonego produktu lub grupy produktów realizowanej za pośrednictwem grupy producentów przez wszystkich producentów zakładających grupę.
Stosownie do treści załącznika do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. Nr 72,poz. 424, ze zm.), grupa producentów rolnych w kategorii produktów: "nasiona roślin oleistych" dla województwa dolnośląskiego, musi zrealizować minimalną roczną wielkość produkcji towarowej w wysokości 900 ton.
Na podstawie rozporządzenia MRiRW z dnia 13 listopada 2012 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grup producentów rolnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1292), dodano § 1a stanowiący, iż w przypadku działania siły wyższej lub wystąpienia wyjątkowych okoliczności, o których mowa w art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez EFRROW (Dz. Urz. UE L368 z dn. 23.12.2006, str. 15, z późn. zm.), w gospodarstwie członka grupy producentów rolnych, minimalną roczną wielkość produkcji towarowej tej grupy stanowi minimalna roczna wielkość produkcji towarowej, określona w załączniku do rozporządzenia, pomniejszona o skutki działania siły wyższej lub wystąpienia wyjątkowych okoliczności.
Stosownie do § 2 ww. rozporządzenia, w przypadku wystąpienia siły wyższej lub wystąpienia wyjątkowych okoliczności w gospodarstwie członka grupy producentów rolnych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, lecz nie wcześniej niż w dniu 1 stycznia 2012 r., minimalną roczną wielkość produkcji towarowej tej grupy ustala się zgodnie z rozporządzeniem MRiRW z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych.
Natomiast zgodnie z art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L Nr 368 str. 15 ze zm.), Państwa członkowskie mogą uznać w szczególności następujące kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej od beneficjenta:
- a) śmierć beneficjenta;
- b) długotrwała niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu;
- c) wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania;
- d) katastrofa naturalna poważnie dotykająca grunty gospodarstwa;
- e) wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich;
- f) choroba epizodyczna dotykająca część lub całość należącego do rolnika żywego inwentarza.
Ponadto, na podstawie art. 47 ust. 2 cytowanego powyżej rozporządzenia, przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.
V. Grupa za okres od dnia 25 lipca 2011 r. do dnia 24 lipca 2012 r., to jest za piąty rok działalności, zadeklarowała przychody netto grupy ze sprzedaży produktów, ze względu na które grupa została utworzona, wytworzonych tylko w gospodarstwach jej członków, sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy, w wysokości 719 688,17 zł uzyskane ze sprzedaży 409,77 ton rzepaku.
Stosownie do treści załącznika do rozporządzenia z dnia 9 kwietnia 2008 r., grupa producentów rolnych w kategorii produktów: "nasiona roślin oleistych" dla województwa dolnośląskiego musi zrealizować minimalną roczną wielkość produkcji towarowej w wysokości 900 ton, natomiast Grupa w okresie objętym wnioskiem o płatność wyprodukowała 409,77 ton rzepaku.
Należy zaznaczyć, iż w przedmiotowej sprawie Grupa po wezwaniu do złożenia wyjaśnień złożyła w dniu 14 września 2012 r. do Dyrektora oddziału Regionalnego ARiMR we [...] informację wraz z kopią o złym przezimowaniu większości plantacji obsianych przez poszczególnych członków Grupy rzepakiem.
Zgodnie z art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006, przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.
W związku z powyższym, grupy producentów rolnych mają 10 dni roboczych na zgłoszenie dyrektorowi oddziału regionalnego ARiMR/marszałkowi województwa, właściwemu ze względu na siedzibę grupy producentów rolnych, że na terenie grupy producentów rolnych lub w gospodarstwach jej członków wystąpiły szkody spowodowane siłą wyższą, które uniemożliwiają im wywiązanie się ze zobowiązań zapisanych w planie działania grup producentów rolnych oraz mogą mieć wpływ na wielkość i wartość produkcji sprzedanej w przyszłości. Czas na powiadomienie o zaistniałej sytuacji oddziału regionalnego ARiMR/urzędu marszałkowskiego, liczony jest od dnia, w którym poszkodowana grupa producentów rolnych może dokonać takiego zgłoszenia.
Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, iż Grupa poinformowała o fakcie złego przezimowania upraw rzepaku dopiero w odpowiedzi na wezwanie do złożenia wyjaśnień tj. w dniu 14 września 2012 r., czyli po upływie 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Należy podkreślić, że wniosek o płatność grupa złożyła w dniu 17 sierpnia 2012 r., tak więc kiedy była już znana wielkość produkcji za dany okres i miała świadomość, że nie spełnia wymogu minimalnej wielkości produkcji.
VI. Z powyższych ustaleń wynika, iż w przypadku Grupy, Dyrektor Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego ARiMR nie mógł uznać, że przyczyną niewyprodukowania rzepaku przez Grupę w 5 roku korzystania z pomocy, była siła wyższa, ponieważ Grupa nie dochowała terminu wynikającego z art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r.
Wobec powyższego, należy stwierdzić, iż w analizowanym stanie faktycznym, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we [...] słusznie wydał decyzję o odmowie przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od dnia 25 lipca 2007 r. do dnia 24 lipca 2012 r., w wysokości limitów procentowych i kwotowych określonych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Trafnie został on utrzymany w mocy decyzją Organu II instancji.
VII. Tak więc – w ocenie Sądu – nie doszło do naruszenia norm prawa materialnego i procesowego, o których mowa w skardze. Zauważyć należy, że żadne przepisy prawa krajowego nie mogą uchylać – poprzez zabiegi interpretacyjne czynione w uzasadnieniu skargi – treść art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006 r. Jeżeli zapis tego aktu – w zakresie powołanego art. 47 ust. 1 i 2 – odczytywać łącznie, to odnosi się on do pomocy przyznanej Grupie decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we [...] z dnia 13 maja 2008 r. a jest ona wypłacana każdego roku (w ciągu 5 lat) po złożeniu prawidłowego wniosku. Dalej dodać należy, że wymrożenie upraw rzepaku mieści się w pojęciu "katastrofy naturalnej poważnie dotykającej grunty gospodarstwa".
Zatem nie można uznać za zasadny zarzut skargi, co do obrazy prawa materialnego (tj. art. 47 cyt. rozporządzenia Komisji (WE) 1974/2006) poprzez przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie.
Brak jest podstaw – w konsekwencji – aby uznać, iż może mieć w sprawie zastosowanie treść art. 35 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, albowiem brak jest podstaw do wydania w sprawie jakiejkolwiek decyzji pozytywnej (w zarzucie skargi jest mowa o "adekwatnej do rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek").
Końcowo wskazać należy – polemizując ze skarżącym – iż w cytowanym rozporządzeniu MRiRW z dnia 13 listopada 2012 r., a w konsekwencji także w rozporządzeniu tego Ministra z dnia 9 kwietnia 2008 r. odsyła ustawodawca wyraźnie do powołanego art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 r.
VIII. W skardze Grupa bowiem podnosi, iż organ naruszył § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych poprzez nieustalenie minimalnej rocznej produkcji towarowej Grupy w oparciu o minimalną roczną wielkość produkcji towarowej, określoną w załączniku do rozporządzenia pomniejszoną o skutki działania siły wyższej lub wystąpienia wyjątkowych okoliczności, na które powoływała się Grupa.
Powyższy przepis stanowi, iż "przypadku działania siły wyższej lub wystąpienia wyjątkowych okoliczności, o których mowa w art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2016, str. 15 z późn. zm.), w gospodarstwie członka grupy producentów rolnych, minimalną roczną wielkość produkcji towarowej tej grupy stanowi minimalna roczna wielkość produkcji towarowej, określona w załączniku do rozporządzenia, pomniejszona o skutki działania siły wyższej lub wystąpienia wyjątkowych okoliczności".
Należy wskazać, iż zastosowanie tego przepisu uzależnione jest od uznania przez organ administracji wystąpienia "katastrofy naturalnej poważnie dotykającej grunty gospodarstwa", w rozumieniu art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006. Jednakże w sprawie Grupy, z powodu braku dotrzymania terminu na zgłoszenie wystąpienia siły wyższej, o którym mowa w art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia wystąpienia tej przesłanki. Należy jeszcze dodać, iż zgłoszenie wystąpienia zdarzenia o charakterze siły wyższej w terminie 10 dni jest zawsze warunkiem uwzględnienia przez organ takiego zdarzenia, czy to w sytuacji np. zwolnienia beneficjenta z obowiązku zwrotu pomocy, czy też w sytuacji pomniejszenia produkcji, o którym mowa w omawianym § 1a rozporządzenia.
Nie sposób bowiem przyjąć, iż w niektórych przypadkach zgłoszenie zdarzenia o charakterze siły wyższej jest dla beneficjenta konieczne w celu uzyskania skutków prawnych, a w innych byłoby fakultatywne. W tych okolicznościach zasadnym jest stosownie do treści załącznika do rozporządzenia z 9 kwietnia 2008 r. przyjęcie, że grupa producentów rolnych w kategorii produktów: "nasiona roślin oleistych" dla województwa dolnośląskiego musi zrealizować minimalna roczną wielkość produkcji towarowej w wysokości 900 ton.
- IX. Dokonana analiza akt administracyjnych nie pozwala też na uznanie, iż doszło do naruszenia treści art. 8 i 11 k.p.a. Dowody przedstawione przez stronę zostały wnikliwe ocenione czego wyrazem są wnikliwe sporządzone motywy zaskarżonych decyzji.
- X. Mając na uwadze treść art., 151 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.