Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 8 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 2080/17

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi Województwa [...] (dalej: Województwo, strona lub skarżący) jest decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister, organ odwoławczy lub II instancji) z [...] stycznia 2015 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes PFRON lub organ I instancji) z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], którą nakazano Województwu [...] zwrot środków Funduszu, przekazanych w 2009 r. samorządowi województwa [...] według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.), w łącznej kwocie 407 000 zł, wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] listopada 2010 r., nr [...] Prezes Zarządu PFRON nakazał Marszałkowi Województwa [...] zwrot środków Funduszu, przekazanych samorządowi województwa śląskiego według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.), w łącznej kwocie 6.968.974 zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych.

Decyzją z [...] maja 2011 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie Minister stwierdził, że adresatem decyzji powinna być jednostka samorządu terytorialnego, której przyznano środki, czyli Województwo [...]. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania Minister uznał je za nieusprawiedliwione. Zdaniem organu, postępowanie w tej sprawie wszczęto pod rządami art. 49e ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zatem przepis ten miał zastosowanie do zwrotu środków. Okoliczność, że środki zostały przekazane samorządowi województwa przed wejściem w życie tego przepisu nie ma znaczenia. Decyzję zasadnie wydał Prezes Zarządu PFRON, ponieważ zgodnie z art. 53 ust. 1 i 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, ma ustawową kompetencję do składania oświadczeń w zakresie praw i obowiązków majątkowych Funduszu. W ocenie Ministra art. 157 ust. 1 ustawy o finansach publicznych znajdował zastosowanie w sprawie do zwrotu środków niewydatkowanych w roku budżetowym.

Po rozpoznaniu skargi Województwa [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1397/11 uchylił powyższe decyzje.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 października 2013 r., sygn. akt II GSK 863/12 oddalił skargę kasacyjną Województwa Śląskiego od powyższego wyroku uznając rozstrzygnięcie sądu I instancji uchylające powyższe decyzje za prawidłowe, jednocześnie korygując uzasadnienie tego wyroku. NSA zauważył, że decyzja organu I instancji została zaadresowana do Województwa [...], zaś jej tenor skierowany do Marszałka Województwa. Z kolei decyzja organu II instancji została zaadresowana do Urzędu Marszałkowskiego, natomiast z jej uzasadnienia wynika, że w ocenie organu stroną w sprawie jest Województwo. Obie decyzje są więc nieprecyzyjne, zatem wyrok sądu I instancji uchylający obie decyzje z wyjaśnieniem konieczności dokonania stosownych korekt jest zgodny z prawem. Za nietrafny NSA uznał zarzut wydania decyzji organu I instancji przez niewłaściwy podmiot, tj. przez Prezesa PFRON, zamiast przez Zarząd PFRON, bowiem do wydawania decyzji o zwrocie środków Funduszu w trybie art. 49e ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych kompetencje ma Fundusz, reprezentowany przez prezesa Zarządu Funduszu, który wydaje decyzje administracyjne w imieniu Funduszu.

Natomiast za częściowo usprawiedliwione NSA uznał zarzuty kasacyjne dotyczące akceptacji przez sąd I instancji podstawy prawnej decyzji. NSA stwierdził, że art. 49e ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych jest przepisem o charakterze materialnoprocesowym. Ustanawia on nowy tryb dochodzenia zwrotu środków oraz materialnoprawne uwarunkowania zasadności żądania zwrotu, a także zmienia charakter stosunku prawnego między Funduszem a podmiotem, który uzyskał środki z Funduszu. Przepis ten został dodany ustawą z dnia 5 grudnia 2008 r. i wszedł w życie 1 stycznia 2009 r. Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. zawiera dwa przepisy intertemporalne. Zgodnie z art. 6 ustawy zmieniającej, do stosunków prawnych powstałych przed jej wejściem w życie, tj. przed dniem 1 stycznia 2009 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, natomiast zgodnie z art. 7 tej ustawy sprawy wszczęte, a niezakończone przed dniem 1 stycznia 2009 r. rozpatruje się wg przepisów dotychczasowych.

Omawiane przepisy intertemporalne wymagają precyzyjnej wykładni, wyjaśnić bowiem trzeba nie tylko jakie sprawy należy uważać za wszczęte przed dniem 1 stycznia 2009 r. w rozumieniu tego przepisu, ale także i przede wszystkim, co oznacza określenie "stosunki prawne powstałe przed dniem 1 stycznia 2009 r." W sprawie tej dwa podmioty powiązane kontrolowanym stosunkiem prawnym to Fundusz i samorząd województwa. Stosunek prawny między nimi powstał na skutek przekazania w 2006 r., w trybie art. 48 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, przez Prezesa Zarządu Funduszu, środków Funduszu m.in. na cele określone w art. 35 ust. 1 pkt 6 tej ustawy, tj. na tworzenie i działanie zakładów aktywności zawodowej.

W ocenie NSA, wynikające z art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. ograniczenie stosowania nowych przepisów w powiązaniu z treścią art. 49e ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych powinno być rozumiane w ten sposób, że stosunki prawne powstałe przed dniem 1 stycznia 2009 r. powinny być oceniane wg przepisów dotychczasowych, natomiast w przypadku wszczęcia postępowania o zwrot środków po dniu 1 stycznia 2009 r. wydanie decyzji administracyjnej będzie dopuszczalne, jeżeli dotychczasowe przepisy prawa materialnego uzasadniają żądanie zwrotu. Ma to szczególne znaczenie w tej sprawie, w której środki zostały przekazane Województwu [...] w 2006 r., Województwo zawarło umowę o dofinansowanie kosztów utworzenia i działania zakładu aktywności zawodowej w dniu 24 listopada 2006 r., tj. przed wejściem wżycie art. 49e ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zaś kontrola w zakresie wydatkowania środków Funduszu została przeprowadzona dopiero w lipcu 2009 r., a wezwanie do zwrotu środków skierowano do Województwa [...] w marcu 2010 r., tj. po wejściu w życie nowych uregulowań.

W tym stanie rzeczy organ powinien precyzyjnie wyjaśnić nie tylko tryb dochodzenia zwrotu ale także materialną podstawę swego żądania. Zdaniem NSA, ani decyzja I instancji, ani decyzja II instancji rozważań takich nie zawierały, mimo przedstawionego w odwołaniu stanowiska, iż art. 49e ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych w ogóle nie znajduje zastosowania w sprawie. W ocenie NSA, organy ponadto nie wyjaśniły, a sąd brak ten zaakceptował, dlaczego art. 157 ustawy o finansach publicznych dotyczący wygasania niezrealizowanych wydatków budżetu, ma stanowić podstawę prawną żądania zwrotu środków Funduszu (a nie budżetu) przekazanych przez Prezesa Funduszu Samorządowi Województwa [...] w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych i wydatkowanych przez tenże Samorząd przed końcem roku budżetowego (tj. 2006 r.).

W konkluzji NSA stwierdził, że organ rozpatrując sprawę ponownie nie tylko skoryguje określenie adresata decyzji, ale przede wszystkim rozważy i wykaże podstawę prawną swego działania w odniesieniu do żądania zwrotu środków Funduszu przekazanych w 2006 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z [...] kwietnia 2014 r. nr [...]:

1. 1. umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej zwrotu środków Funduszu w kwocie 6.561.974,00 zł, przekazanych w 2006 r. samorządowi Województwa [...] (...) z uwagi na jego bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.,
2. 2. nakazał Województwu [...] zwrot środków Funduszu przekazanych w 2009 r. samorządowi Województwa [...] według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, które następnie zostały przyznane i wypłacone przez Województwo [...] (...) w łącznej kwocie 407.000,00 zł wraz z odsetkami.

Od powyższej decyzji Województwo [...] złożyło odwołanie, wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej zwrotu środków PFRON podnosząc, że środki te zostały wydatkowane w sposób prawidłowy i nie można żądać ich zwrotu.

Minister Pracy i Polityki Społecznej zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2014 r. Decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne. [...] listopada 2006 r. Zarząd Województwa [...] podjął Uchwałę nr [...] w sprawie przyznania dotacji na dofinansowanie kosztów utworzenia zakładu aktywności zawodowej ze środków PFRON. Przedmiotową uchwałą przyznano Bielskiemu Stowarzyszeniu Artystycznemu "[...]" kwotę 6.561.974,00 zł na dofinansowanie kosztów utworzenia Zakładu Aktywności Zawodowej "Ośrodka Rehabilitacyjno-Szkoleniowo-Wypoczynkowego" w L. [...] listopada 2006 r. Województwo [...] zawarło z Bielskim Stowarzyszeniem Artystycznym "[...]" umowę nr [...] o dofinansowanie ze środków PFRON kosztów utworzenia przez Stowarzyszenie i działania Zakładu Aktywności Zawodowej "Ośrodka Rehabilitacyjno-Szkoleniowo-Wypoczynkowego" w L. W ramach umowy na wyodrębnione konto Bielskiego Stowarzyszenia Artystycznego "[...]" zostały przekazane następujące kwoty: 5 grudnia 2006 r. - 6.561.974,00 zł, 19 stycznia 2009 r. - 203.500,00 zł, 19 czerwca 2009 r. - 203.500,00 zł.

W dniach 27 - 31 lipca 2009 r. została przeprowadzona przez Fundusz kontrola, której przedmiotem było ustalenie stanu faktycznego i prawnego w zakresie wydatkowania przez samorząd Województwa [...] środków Funduszu. Kontrola ujawniła liczne nieprawidłowości, zarówno na etapie przed podpisaniem umowy o dofinansowanie jak i w trakcie wykonywania umowy, a mianowicie

1. 1. brak opinii Wojewódzkiej Społecznej Rady ds. Osób Niepełnosprawnych do projektu uchwały Sejmiku Województwa [...] w sprawie określenia zadań, na które Województwo [...] przeznaczyło środki PFRON, pomimo że opinia ta była wymagana zgodnie z art. 44a ust. 2 pkt 4 ustawy o rehabilitacji (...) w ówczesnym brzmieniu;
2. 2. podpisanie umowy o dofinansowanie ze środków PFRON kosztów utworzenia i działania Zakładu Aktywności Zawodowej w L. bez wymaganej opinii starosty dotyczącej utworzenia Zakładu Aktywności Zawodowej, która to opinia jest wymagana zgodnie z § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 stycznia 2000 r. w sprawie zakładów aktywności zawodowej;
3. 3. brak dokumentów świadczących o rozpatrzeniu wniosku pod względem prawidłowości planowanych kosztów utworzenia i działania Zakładu Aktywności Zawodowej w L. z uwzględnieniem:
4. - wysokości środków Funduszu w danym roku,
5. - liczby osób niepełnosprawnych zaliczonych do znacznego stopnia niepełnosprawności zarejestrowanych w powiatowym urzędzie pracy,
6. - wkładu organizatora w koszty utworzenia i działalności zakładu, co stanowiło naruszenia § 3 ust. 5 rozporządzenia w sprawie zakładów aktywności zawodowej;
7. 4. brak dokumentów świadczących o przeprowadzeniu negocjacji w przedmiocie warunków zawieranej umowy i wysokości dofinansowania kosztów tworzenia Zakładu Aktywności Zawodowej w L. ze środków PFRON (Obowiązek przeprowadzenia stosownych negocjacji wynikał wprost z § 3 ust. 6 obowiązującego wówczas Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 stycznia 2000 r. w sprawie zakładów aktywności zawodowej,
8. 5. brak aneksu do umowy, sankcjonującego możliwość zatrudnienia w Zakładzie Aktywności Zawodowej osób z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności,
9. 6. brak aneksu do umowy wprowadzającego zapis o udziale środków własnych organizatora Zakładu Aktywności Zawodowej w jego tworzenie - zgodnie z art. 68c ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji (...) w brzmieniu ustalonym na mocy art. 1 pkt 25 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji (...)(w roku 2008 maksymalne dofinansowanie ze środków Funduszu mogło wynieść do 75% tych kosztów),
10. 7. brak współfinansowania ze środków samorządu województwa kosztów działania Zakładu Aktywności Zawodowej w L. w wysokości co najmniej 10% (art. 29 ust. 3 pkt 2 ustawy o rehabilitacji (...),
11. 8. przekazanie w dniu 19 stycznia 2009 r. oraz w dniu 19 czerwca 2009 r. przez Marszałka Województwa [...] środków PFRON w formie dotacji na działalność obsługowo-rehabilitacyjną Zakładu Aktywności Zawodowej w L. w łącznej kwocie 407.000,00 zł z naruszeniem zasad jej udzielenia poprzez dokonanie wypłaty tychże środków pomimo braku pozwolenia na użytkowanie obiektu (Wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie Zakładu Aktywności Zawodowej Ośrodka Rehabilitacyjno - Szkoleniowo - Wypoczynkowego" w L. został złożony przez Bielskie Stowarzyszenie Artystyczne "[...]" do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dopiero w dniu 15 lipca 2009 r.),
12. 9. niedokonanie przez Marszałka Województwa [...] zwrotu środków PFRON niewydatkowanych na utworzenie Zakładu Aktywności Zawodowej w L. do końca roku, w którym przyznano i przekazano dofinansowanie, pomimo, iż zgodnie z art. 157 ust. 1 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają z upływem roku budżetowego.

Organ odwoławczy wyjaśnił jednocześnie, że stan faktyczny ustalono w oparciu o zgromadzone w aktach sprawy dokumenty m.in.: umowę nr [...] z [...].11.2006 r. zawartą pomiędzy Województwem [...] a Stowarzyszeniem "Bielskie Stowarzyszenie Artystyczne [...]", protokół kontroli z 31.07.2009 r. wraz z załącznikami, wystąpienie pokontrolne z 24.11.2009 r. znak: WK/1628/2009/KF, pismo Marszałka Województwa [...], korespondencję Funduszu z Marszałkiem Województwa [...] z lat 2007-2009 dotyczącą zasad finansowania zakładów aktywności zawodowej.

Organ odwoławczy stwierdził, że z protokołu kontroli wynika, iż środki były wykorzystywane niezgodnie z przeznaczeniem, tzn. na lokaty terminowe, wypłaty gotówkowe i przelewy zewnętrzne niezwiązane z tworzeniem zakładu, co znajduje potwierdzenie w dokumentacji bankowej dotyczącej historii księgowań na rachunku wyodrębnionym na środki Funduszu. Zdaniem organu, nie znajduje uzasadnienia argument strony skarżącej, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż ustawa o finansach publicznych nie przewidywała, by środki pochodzące z funduszy celowych wygasały z końcem roku, analogicznie jak środki w budżecie Państwa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 157 ustawy o finansach publicznych. Według organu środki Funduszu będącego państwowym funduszem celowym zaliczanym do sektora finansów publicznych, są środkami publicznymi.

Ponadto przyczyną żądania zwrotu środków jest szereg nieprawidłowości stwierdzonych w czasie kontroli w zakresie wydatkowania przez samorząd Województwa [...] środków Funduszu przekazanych według algorytmu na dofinansowanie kosztów działania Zakładu Aktywności Zawodowej w L. Wystarczającą podstawą do żądania zwrotu środków przekazanych po 1 stycznia 2009 r. i wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem jest art. 49e ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na umorzenie postępowania w sprawie zwrotu środków przekazanych w 2006 r. nie ma zastosowania do środków przekazanych po 1 stycznia 2009 r.

Decyzję Ministra z [...] stycznia 2015 r. zaskarżyło w całości Województwo [...] zarzucając jej:

1. I. naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
2. 1) naruszenie przez organ II instancji przepisów art. 6, art. 7, art. 107 par. 3 k.p.a. polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, bowiem nie zawiera ono stanowiska organu II instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia a także nie zawiera merytorycznego odniesienia do podnoszonych przez skarżącego zarzutów, a nadto podstawa prawna rozstrzygnięcia nie została dostatecznie wyjaśniona - organ odwoławczy poprzestał bowiem na przytoczeniu przepisu art. 49e ustawy o rehabilitacji (...), który jego zdaniem "stanowi wystarczającą podstawę dla żądania zwrotu środków przekazanych po 1 stycznia 2009 r. i wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem (...)"
3. 2) naruszenie przez organ II instancji art. 138 par. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. przez wadliwe uznanie przez organ odwoławczy, że skarżący powinien dokonać zwrotu środków Funduszu przekazanych w 2009r. samorządowi Województwa [...] według algorytmu na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji (...) oraz poprzez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] kwietnia 2014 r. pomimo tego, że odwołanie od tej decyzji powinno zostać uwzględnione, gdyż organ odwoławczy, jak też organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy dopuściły się naruszeń przepisów: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80 k.p.a., wyrażające się w tym, że:
4. - organy orzekające nie podjęły się dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,
5. - w wyniku powyższego ustalony przez te organy stan faktyczny jako niekompletny jest niewystarczający do dokonania ustaleń niezbędnych do wydania prawidłowej decyzji administracyjnej,
6. - organy obu instancji błędnie oceniły, że w dniach: 19.01.2009 r. oraz 19.06.2009 r. Marszałek Województwa [...] dokonał przekazania środków PFRON w formie dotacji na działalność obsługowo - rehabilitacyjną Zakładu Aktywności Zawodowej w L. w łącznej kwocie 407.000,00 zł z naruszeniem zasad jej udzielania, poprzez dokonanie wypłaty tychże środków pomimo braku pozwolenia na użytkowanie całości obiektu ZAZ w L.,
7. - organy obu instancji błędnie zarzuciły niedokonanie przez Marszałka Województwa [...] zwrotu środków PFRON niewydatkowanych na utworzenie ZAZ w L. do końca roku, w którym przyznano i przekazano dofinansowanie, przyjmując że zgodnie z art. 157 ustawy o finansach publicznych niezrealizowane kwoty wydatków budżetu państwa wygasają z upływem roku budżetowego; w szczególności taki wniosek nie wynika z przytoczonych przez organ odwoławczy wyroków sądowych (wyrok NSA z 28.10.2013 r., sygn. II GSK 863/12) a nadto ustalenie takiego obowiązku winno mieć oparcie w ustawie albo innym źródle prawa powszechnego, nie zaś jak przyjmował organ I instancji (i tę samą regułę powtórzył organ II instancji) polegając przy ocenie tego zagadnienia na stanowiskach departamentów, tudzież innych komórek organizacyjnych w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej w związku z tym uzasadniony jest zarzut obrazy zwlaszcza art. 7 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP;
8. 3) naruszenie przez organ II instancji art. 11, art. 107 par. 3 k.p.a., co spowodowało, że organ ten w uzasadnieniu swojej decyzji nie zawarł niezbędnego uzasadnienia faktycznego i prawnego zawierającego wymagane przepisem ustawy m.in. wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz motywów jakimi się kierował podejmując przedmiotową decyzję;
9. II. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., które to uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy:
10. 1) art. 29 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o rehabilitacji (...) w zw. z § 3 umowy o dofinansowanie nr [...] z dnia [...].11.2006 r., poprzez niewłaściwą wykładnię i nieprawidłowe ich zastosowanie skutkujące błędną oceną warunków (przesłanek) realizacji dofinansowania działalności ZAZ ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, polegającą na uznaniu, że decyzję Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o dopuszczeniu do użytkowania części pomieszczeń budynku zakładu winno się traktować w kategoriach nieprawidłowości przy przekazywaniu przez skarżącego środków dofinansowania i w konsekwencji stosować art. 49e ustawy o rehabilitacji, podczas gdy taka wykładnia jest sprzeczna z cyt. wyżej przepisami ustawy o rehabilitacji (...) oraz przepisami rozporządzenia RM z 2007 (2012) r. w sprawie zakładów aktywności zawodowej (Dz.U. z 2012 r., poz. 850);
11. 2) art. 29 ust. 1 ustawy o rehabilitacji (...) w zw. z § 5 rozporządzenia RM z 2007 (2012) r. w sprawie zakładów aktywności zawodowej w zw. z art. 65 k.c. w zw. z § 3 umowy o dofinansowanie Nr [...] z [...].11.2006 r., gdyż organ II instancji uzasadniając swą decyzję uchybił dyrektywom wykładni oświadczeń woli, jakie należało uwzględnić dekodując znaczenie zobowiązań wynikających z umowy o dofinansowanie w kontekście oceny spełnienia warunku "uruchomienia" działalności przez zakład aktywności zawodowej. Zaskarżone decyzje administracyjne są więc obarczone istotnym błędem w zakresie rozstrzygnięcia, gdyż opierają się na nieuzasadnionym założeniu, że miało miejsce nieprawidłowe przekazanie zakładowi przez skarżącego dofinansowania, gdyż nie doszło do uruchomienia działalności zakładu oraz nie przedstawiono decyzji o dopuszczeniu do użytkowania wszystkich pomieszczeń w zajmowanym przez zakład budynku. Faktycznie ta ostatnia okoliczność nie stanowi przesłanki uruchomienia dofinansowania, w związku z tym nie powinna być także intepretowana jako okoliczność uzasadniająca nałożenie obowiązku zwrotu środków PFRON przez Skarżącego.

Nadto stanowisko organów orzekających nie uwzględnia tego ze szczegółowe warunki w zakresie dofinansowania ZAZ zostały ustalone na podstawie zgodnej woli stron znajdującej wyraz w zawartej w 2006 roku umowie w sprawie dofinansowania, co winno wpływać na ocenę rozumienia zobowiązań wynikających z tej umowy oraz przy ustalaniu treści wyrażeń umownych, m.in. kiedy organ ustalał znaczenie pojęcia "uruchomienie" działalności przez ZAZ;

3) art. 49 e ustawy o rehabilitacji (...) poprzez błędną jego wykładnię i nieuprawnione przyjęcie, że okoliczności sprawy wskazują na występowanie "nieprawidłowości" rzutujących na ustalenie w decyzji obowiązku zwrotu przez skarżącego dofinansowania z odsetkami. Tymczasem, gdyby organ orzekający dokonał wnikliwej analizy materiału dowodowego, to wnioski byłyby temu przeciwne;

4) art. 157 ustawy z 2005 r. o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się uznaniem, że Marszałek Województwa [...] w sposób nieuzasadniony nie dokonał zwrotu środków PFRON niewydatkowanych na utworzenie ZAZ w L. do końca roku, w którym przyznano i przekazano dofinansowanie, podczas gdy w świetle przepisów o finansach publicznych obowiązujących w dacie zawarcia umowy o dofinansowanie (2006) zarzut ten jest chybiony.

Ponadto w ocenie skarżącego organ odwoławczy błędnie przyjął, że nastąpiło naruszenie art. 157 ustawy o finansach publicznych, pogląd swój argumentując przez wskazanie na stanowisko NSA zaprezentowane w wyroku z 28.10.2013 r., sygn. II GSK 863/12. Organ ten nie wyjaśnił w decyzji materialnej podstawy dla swego żądania zwrotu środków, w szczególności takiej podstawy nie może stanowić fragmentaryczne odniesienie się do w/w wyroku NSA i stwierdzenie w decyzji, że stanowisko tego sądu - cyt. "nie przesądza, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 157 ustawy o finansach publicznych". Należało uwzględnić, że NSA nie dokonał merytorycznej oceny całej sprawy, bowiem jedynie sygnalnie w treści uzasadnienia wskazał, że organy nie wyjaśniły, a sąd brak ten zaakceptował, dlaczego art. 157 u.f.p. dotyczący wygasania niezrealizowanych wydatków budżetu, ma stanowić podstawę prawną żądania zwrotu środków Funduszu (a nie budżetu) przekazanych przez Prezesa Funduszu samorządowi województwa [...] w trybie art. 48 ust. 1 pkt 1 ust. reh. i wydatkowanych przez tenże samorząd przed końcem roku budżetowego (tj. 2006 r.).

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził słuszności zastosowanej w sprawie przez organ pierwszoinstancyjny wykładni art. 157 ustawy o finansach publicznych, zaś organ II instancji powielił błędy w tym zakresie.

Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i zasądzenie na rzecz Województwa [...] zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.

Po rozpoznaniu skargi Województwa [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 września 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1264/15 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 stycznia 2015 r.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Pracy i Polityki Społecznej, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 października 2017 r., sygn. akt III GSK 3658/15 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 września 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że, uzasadnienie wyroku WSA w istocie rzeczy uniemożliwia poznanie jednoznacznych motywów działania sądu stwierdzającego, że kontrolowana decyzja nie jest zgodna z prawem. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wykonanie przez wojewódzki sąd administracyjny wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. obowiązku wskazania w uzasadnieniu wyroku obok faktycznej, także i prawnej podstawy rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, nie pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości realizacji przez to uzasadnienie funkcji kontroli trafności rozstrzygnięcia. Powinno być ono sporządzone w sposób umożliwiający instancyjną kontrolę (zaskarżonego) wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia wówczas, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. W tej mierze nie można pomijać tego, że skoro stanowiąca istotę sądowoadministracyjnego wymiaru sprawiedliwości kontrola działalności administracji koncentruje się na: kontroli rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji prawnych wymogów ustalania faktów; kontroli sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontroli konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych podstaw rozstrzygnięcia, czego konsekwencją jest "weryfikacyjny" typ stosowania prawa przez sądy administracyjne i operowania przez nie metodyką kontroli wykładni prawa, to za oczywiste uznać należy, że nie bez powodu, zasadniczego elementu regulacji zawartej w art. 141 § 4 p.p.s.a., upatrywać należy nie dość, że w obowiązku wskazania przez sąd administracyjny ustaleń faktycznych przyjmowanych za podstawę wyrokowania w sprawie, to przede wszystkim w obowiązku wskazania zastosowanych przepisów prawnych stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni oraz zastosowania (por. również uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Uzasadnienie wyroku powinno więc w jednoznaczny sposób odnosić się do normatywnego wzorca kontroli legalności zaskarżonego aktu, poprzez wyznaczenie ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały albo powinny mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1934/11). Znaczenie procesowe tego właśnie elementu uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że nie dość, że dowodzi należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia umożliwiając tym samym ocenę czy przesłanki, którymi kierował się sąd są trafne, to również (jeżeli nie przede wszystkim) w razie wątpliwości ma umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej oraz innych skutków prawnych wyroku (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2104/15). Powyższe ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości uczynienia zadość temu wymogowi uzasadnienia wyroku, którym są - w sytuacji uwzględnienia skargi i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania.

W tej mierze, nie powinno budzić żadnych wątpliwości, że wskazania co do dalszego postępowania muszą być konkretne i jednoznacznie sformułowane, to jest tak, aby w ponowionym postępowaniu umożliwić organowi usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których sąd administracyjny uchylił zaskarżony akt, a w konsekwencji, aby doprowadzić do wydania w sprawie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Nie spełnia zaś omawianych kryteriów uzasadnienie wyroku, którego zaleceń i wskazań co do dalszego postępowania w sprawie trzeba się domyślać. Wadliwość tego rodzaju może bowiem skutkować uzasadnioną niepewnością organu administracji i strony odnośnie do dalszych czynności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2014 r., sygn. akt I FSK 1492/13). W tym też kontekście podkreślić należy, że skoro wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej, a ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie oraz musi pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana, to za oczywiste uznać należy, że elementy tej oceny muszą mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych.

Stanowisko sądu I instancji zarzucające organowi odwoławczemu "powielenie części ustaleń i rozważań organu I instancji", "brak zaprezentowania własnych wywodów", "uchylenie się od oceny" istotnych okoliczności i zgromadzonego materiału dowodowego nie zostało poparte dosłownie żadnymi argumentami, które miałyby i mogłyby potwierdzać, że kontrolowana decyzja - gdy chodzi o jej uzasadnienie - charakteryzuje się tak daleko idącymi deficytami, że za uprawniony należało wniosek, iż nie pozostawały one bez wpływu na wynik sprawy, albowiem organ ten w istocie rzeczy nie rozpoznał sprawy. Wymagało to bowiem, co uznać należy za oczywiste w świetle na wstępie przedstawionych uwag, wskazania na konkretne deficyty odnoszące się do konkretnych istotnych w sprawie ustaleń oraz ocen prawnych, w tym również - w kontekście potrzeby ich usunięcia w przyszłości, to jest przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - ich zakresu, co powinno było z równie oczywistych i powyżej już przywołanych względów nastąpić w relacji do konkretnych normatywnych wzorców kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, których stosowanie przez sąd I instancji powinno podlegać wyjaśnieniu, a za takie nie sposób uznać ograniczenia się do przywołania art. 80, czy też art. 107 § 3 k.p.a. Stanowisko sądu I instancji samo więc nie jest wolne od deficytów, które zarzuca organowi odwoławczemu.

I to w sytuacji, gdy uzasadnienie decyzji tego organu, w zakresie odnoszącym się do faktycznych podstaw wydanego w sprawie rozstrzygnięcia odwołuje się do konkretnych faktów oraz okoliczności sprawy, w tym wyników kontroli, a także odnosi się do argumentacji prezentowanej przez stronę w odwołaniu, w tym także w kontekście konsekwencji wynikających z wydanego w sprawie wyroku NSA z dnia 28 października 2013 r., sygn. akt II GSK 836/12 w odniesieniu do środków przekazanych stronie w 2006 r. w relacji do środków przekazanych w roku 2009 (por. s. 3 - 5 uzasadnienia decyzji), a także wskazuje i wyjaśnia podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia (s. 4 - 5 uzasadnienia decyzji). Wykazanie przez sąd I instancji wadliwości działania organu w rozpatrywanej sprawie nie mogło więc ograniczać się do lakonicznych twierdzeń. Nie wyjaśniają one bowiem motywów, którymi kierował się sąd I instancji zarzucając kontrolowanej decyzji deficyty ustaleń faktycznych oraz deficyty ocen prawnych, a także powielenie ustaleń i rozważań organu I instancji, co w odniesieniu do tej kwestii wymaga przypomnienia, że okoliczność, iż wnioski organu odwoławczego ponownie rozpoznającego sprawę korespondują ze stanowiskiem organu I instancji w zakresie odnoszącym się do ustaleń faktycznych oraz ich oceny prawnej nie musi zawsze uzasadniać twierdzenia o ich powieleniu.

Twierdzenie tego rodzaju wymaga bowiem odpowiedniego uargumentowania i wykazania, że tak w istocie rzeczy jest i może świadczyć o tym, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy. Według NSA treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku zdaje się również sugerować - co tym samym, w związku z wynikającą z celów i funkcji uzasadnienia orzeczenia potrzebą zachowania jednoznaczności i jasności twierdzeń oraz ocen prawnych umożliwiającą ustalenie treści związania bez podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, samo w sobie świadczy już o jego ułomnościach - konieczność przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego. Nie wskazuje jednak zakresu, w jakim to postępowanie - jako dodatkowe - miałoby być przeprowadzone, co w tym kontekście zdaje się - jak ponownie należy podkreślić - odnosić również do potrzeby rozważenia zagadnienia umorzenia postępowania w sprawie zwrotu środków przekazanych stronie w 2006 r. I to w sytuacji, gdy: po pierwsze, zagadnienie prawnej dopuszczalności zwrotu tych środków na tle konsekwencji prawnych wynikających z art. 6 i art. 7 ustawy o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zostało już definitywnie i autorytatywnie rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym powyżej judykacie, co tym samym zagadnienie to zamyka; zaś po drugie, w konsekwencji wiążącej oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku, organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków przekazanych w 2006 r., a strona skarżąca rozstrzygnięcia tego kwestionowała (w tym też kontekście za niezrozumiałe NSA uznał odsyłanie organu przez sąd I instancji do wytycznych zawartych w wyroku w sprawie II GSK 863/12 skoro zostały one wykonane).

Według NSA niecelowe jest prowadzenie przez organ odwoławczy rozważań w tym zakresie oraz niezasadne jest czynienie z ich braku zarzutu organowi odwoławczemu, co w opisanej sytuacji niesie ze sobą również ryzyko możliwości zaistnienia konsekwencji mogących świadczyć o naruszeniu zakazu reformationis in peius. W tej mierze, za niezasadne NSA uznał stanowisko, że potrzeba taka wynikała z sentencji kontrolowanej decyzji - "utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy" - którą sąd I instancji uznał za wadliwą również z tego powodu, że w sytuacji, gdy Województwo Śląskie zaskarżyło decyzję organu w części dotyczącej pkt II, to sentencja decyzji organu odwoławczego powinna stwierdzać utrzymanie zaskarżonej decyzji w części, co wobec braku tego stwierdzenia - zdaniem sądu I instancji - miało świadczyć również o tym, że Minister Pracy i Polityki Społecznej orzekając w sprawie wykroczył poza zakres zaskarżenia, co również - jak się zdaje, albowiem tego także Sąd I instancji precyzyjnie nie wyjaśnił - nie pozostawało bez wpływu na możliwość (wręcz skuteczność) realizacji uprawnień strony wynikających z interesu prawnego do zaskarżenia tej decyzji do sądu administracyjnego (i to w sytuacji - co czyni niezrozumiałym wskazane stanowisko - gdy zarzuty skargi adresowanej do sądu administracyjnego I instancji dotyczyły zasadności i zgodności z prawem żądania zwrotu kwoty 407.000 zł).

Odnosząc się do tej kwestii stawianej na gruncie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 128 k.p.a. NSA stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie powszechnie przyjmuje się dopuszczalność zaskarżenia oraz wzruszenia decyzji jedynie w części. Przemawiają za tym te argumenty, że 1) postępowanie odwoławcze opiera się na zasadzie skargowości, co oznacza, że organ II instancji nie może nigdy działać z urzędu, albowiem postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej w postaci wniesienia odwołania i nigdy nie może być wszczęte z urzędu;

1. 2) zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. do wniesienia odwołania uprawniona jest strona, w rozumieniu art. 28 k.p.a.;
2. 3) odwołanie jest nieniesformalizowanym środkiem zaskarżenia, który nie wymaga nie tylko szczegółowego uzasadnienia, ale także szczególnej formy, a musi z niego wynikać, że strona jest niezadowolona z określonego rozstrzygnięcia organu I instancji;
3. 4) dopuszczalne jest zaskarżenie oraz wzruszenie decyzji jedynie w części zwłaszcza, gdy pozostałe zawarte w niej rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, w konsekwencji czego organ II Instancji nie może poddać kontroli niezaskarżonej części decyzji organu I instancji i ponownie rozpatrzyć sprawę także w zakresie rozstrzygniętym niezaskarżoną częścią orzeczenia (por. wyroki NSA z dnia: 21 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 556/07; 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II GSK 1322/10; 9 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1234/15; 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3374/16). Według NSA w rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Województwo Śląskie wniosło odwołanie od decyzji organu I instancji w części dotyczącej jej pkt II. Bez analizy uzasadnienia decyzji wydanej w rezultacie rozpatrzenia tego odwołania - co było obowiązkiem sądu I instancji - nie sposób, ograniczając się wyłącznie do treści sentencji tej decyzji, zasadnie zarzucać organowi odwoławczemu (niezależnie przy tym, jak powyżej już to wskazano, od narracji skargi kasacyjnej), że w rezultacie wadliwego skonstruowania sentencji decyzji wykroczył on poza zakres zaskarżenia, a w konsekwencji - co nota bene pozostaje w sprzeczności z tym wnioskiem, w tym także gdy chodzi o wynikające z niego konsekwencje - że nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, co odniesione zostało do braku "rozważań odnoszących się do umorzenia postępowania w sprawie zwrotu środków przekazanych w 2006 r.", a więc do kwestii niezaskarżonej odwołaniem. Odwołując się - w kontekście wyznaczonego odwołaniem zakresu zaskarżenia - do argumentu z treści pkt 1 § 1 art. 138 k.p.a., a mianowicie, że zaskarżona decyzja, o której w nim mowa, to – w ocenie NSA w świetle dopuszczalności zaskarżenia decyzji jedynie w części, w sytuacji, gdy pozostałe zawarte w niej rozstrzygnięcia mogą samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym - decyzja utrzymana w mocy w zakresie, w jakim została ona zaskarżona, za zbędne uznać należy redagowanie sentencji decyzji w sposób zobowiązujący organ do wskazania, że utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję w części (zaskarżonej), a więc w sposób postulowany przez sąd I instancji. Za wystarczające, a tym samym i za prawidłowe należy uznać bowiem operowanie przez organ odwoławczy w opisanej sytuacji konwencją jasno i wyraźnie wynikającą z przywołanego przepisu k.p.a. Sytuacja prawna strony jest w takiej sytuacji kształtowana (współkształtowana) decyzją organu odwoławczego utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, to jest decyzję, która zaskarżona została w części odnoszącej się do jednego z zawartych w niej rozstrzygnięć oraz decyzją organu I instancji, której inne spośród zawartych niej rozstrzygnięć nie zostało zaskarżone odwołaniem i będzie dalej obowiązywało (por. również wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2219/15 i przedstawiony w jego uzasadnieniu pogląd prawny wyrażony na tle analogicznej sytuacji odnoszącej się do art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). NSA zalecił, by ponownie orzekając w sprawie ze skargi Województwa Śląskiego na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej, sąd I instancji - uwzględniając przedstawione argumenty i oceny prawne – przeprowadził rzetelną kontrolę zgodności z prawem tej decyzji i odzwierciedlił jej rezultat w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu wyroku, jednoznacznie i jasno wyjaśniającym motywy wydanego w sprawie orzeczenia.

Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a."), sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest zwrot przez samorząd województwa środków Funduszu przekazanych na dofinansowanie kosztów działania zakładu aktywności zawodowej w dniach 19 stycznia 2009 r. - 203.500,00 zł i 19 czerwca 2009 r. - 203.500,00 zł, które w ocenie organu zostały nieprawidłowo wydatkowane.

W myśl art. 49e ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2046 ze zm.), dalej: "ustawa o rehabilitacji", środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Zasady wydatkowania środków Funduszu na koszty działania zakładów aktywności zawodowej reguluje art. 29 ust. 3 – 4 ustawy o rehabilitacji oraz rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2007 r. w sprawie zakładów aktywności zawodowej (Dz. U. z 2007 r., nr 242, poz. 1776), dalej: "rozporządzenie", obowiązujące w okresie wydatkowania środków, których dotyczy przedmiot niniejszej sprawy tj. w 2009 r.

Zgodnie z art. 29 ust. 3 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, koszty działania zakładów aktywności zawodowej są współfinansowane ze środków Funduszu, z zastrzeżeniem art. 68c ust. 2 pkt 1, oraz ze środków samorządu województwa w wysokości co najmniej 10 %, z tym że procentowy udział samorządu województwa w kosztach może być zmniejszany, pod warunkiem znalezienia innych źródeł finansowania działania zakładu aktywności zawodowej.

W myśl art. 29 ust. 3a ustawy o rehabilitacji, dofinansowania ze środków Funduszu kosztów, o których mowa w ust. 3, dokonuje samorząd województwa na warunkach i w wysokości określonych umową zawartą z jednostką określoną w ust. 1 (tj. organizatorem zakładu aktywności zawodowej).

Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia, uruchomienie środków Funduszu, przeznaczonych na dofinansowanie kosztów działania zakładu aktywności zawodowej zgodnie z zawartą umową, następuje na wniosek organizatora zakładu, który może zostać złożony we właściwej jednostce organizacyjnej samorządu województwa, dopiero po otrzymaniu przez organizatora zakładu decyzji w sprawie przyznania statusu zakładu aktywności zawodowej. Zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia w przypadku odmowy przyznania statusu zakładu aktywności zawodowej, organizator zwraca niezwłocznie środki otrzymane z Funduszu zgodnie z umową.

W myśl art. 30 ust. 1 ustawy o rehabilitacji decyzję w sprawie przyznania statusu zakładu aktywności zawodowej, potwierdzającą spełnienie warunków, o których mowa w art. 29 i art. 28 ust. 1 pkt 2, ustawy o rehabilitacji, wydaje wojewoda. Wojewoda również na podstawie art. 30 ust. 3 o rehabilitacji podejmuje decyzję stwierdzającą utratę przyznanego statusu zakładu aktywności zawodowej w razie niespełnienia warunków lub obowiązków przewidzianych w art. 29 i art. 28 ust. 1 pkt 2, z dniem zaprzestania spełniania jakiegokolwiek z tych warunków lub obowiązków.

Zgodnie z § 8 ust.1 rozporządzenia, w ramach kosztów działalności zakładu ze środków Funduszu mogą być finansowane:

1. 1) wynagrodzenia osób niepełnosprawnych zaliczonych do znacznego lub umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, do wysokości 100 % minimalnego wynagrodzenia, proporcjonalnie do wymiaru czasu pracy określonego w umowie o pracę, stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy;
2. 2) wynagrodzenia pracowników zatrudnionych przy działalności obsługowo-rehabilitacyjnej;
3. 3) dodatkowe wynagrodzenia roczne, odprawy emerytalne i pośmiertne oraz nagrody jubileuszowe;
4. 4) składki należne od pracownika i pracodawcy na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne od pracowników, naliczonych od kwot wynagrodzeń wymienionych w pkt 1 i 2;
5. 5) materiały, energia, usługi materialne i usługi niematerialne;
6. 6) transport i dowóz osób niepełnosprawnych;
7. 7) szkolenia osób niepełnosprawnych związane z przygotowaniem ich do pracy na otwartym rynku pracy lub z prowadzoną działalnością gospodarczą zakładu;
8. 8) odpisy na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych lub wypłaty świadczeń urlopowych, dokonywanych na podstawie odrębnych przepisów;
9. 9) wymiana zamortyzowanych maszyn, urządzeń i wyposażenia niezbędnych do prowadzenia produkcji lub świadczenia usług;
10. 10) wymiana maszyn i urządzeń, w związku ze zmianą profilu działalności zakładu;
11. 11) inne niezbędne do realizacji rehabilitacji, obsługi i prowadzenia działalności gospodarczej.

W zaskarżonej decyzji organ oparł się przy ustaleniach faktycznych wyłącznie na wnioskach protokołu przeprowadzonej przez Fundusz w dniach 27 – 31 lipca 2009 r., której przedmiotem było ustalenie stanu faktycznego i prawnego w zakresie wydatkowania przez samorząd Województwa [...] środków Funduszu przekazanych według algorytmu i wykorzystanych na dofinansowanie kosztów utworzenia i działania Zakładu Aktywności Zawodowej w L. Stwierdzone nieprawidłowości dotyczą w przeważającej części wydatkowania środków Funduszu na koszty utworzenia zakładu.

Nieprawidłowości w wydatkowaniu środków Funduszu na utworzenie zakładu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu środków Funduszu przeznaczonych koszty działania zakładu i nie mogą stanowić podstawy faktycznej do rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Potwierdzenie, czy jednostka organizacyjna spełnia warunki ustawowe niezbędne do przyznania jej statusu zakładu aktywności zawodowej, następuje w formie decyzji wojewody, który też podejmuje decyzję stwierdzającą utratę przyznanego statusu zakładu aktywności zawodowej z dniem zaprzestania spełniania przez jednostkę jakiegokolwiek z tych warunków. Dopóki więc jednostka legitymuje się decyzją wojewody o przyznaniu jej statusu zakładu aktywności zawodowej, Fundusz nie może żądać zwrotu wypłaconego dofinansowania kosztów działalności tej jednostki z powodu stwierdzenia przez Fundusz nieprawidłowości na etapie tworzenia zakładu aktywności zawodowej.

W tym świetle bez znaczenia dla oceny prawidłowości wydatkowania środków na dofinansowanie działalności zakładu jest okoliczność kiedy zakład uzyskał pozwolenie na użytkowanie całości obiektu – adaptowanego budynku rehabilitacyjno – szkoleniowo – wypoczynkowego w L. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] stycznia 2009 r. obiekt ten uzyskał pozwolenie na użytkowanie pomieszczeń kuchennych z zapleczem socjalnym, zlokalizowanych na parterze adaptowanej części budynku. Następnie Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu w [...] decyzją z [...] stycznia 2009 r. stwierdził, że pomieszczenia te (użytkowane przez zakład od 29 grudnia 2008 r.) odpowiadają przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy oraz uwzględniają potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przygotowania stanowisk pracy i pomieszczeń higienicznosanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz spełniają wymagania dostępności do nich.

Państwowa Inspekcja Pracy, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, potwierdziła więc spełnianie przez obiekt warunków, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji. Ośrodek Rehabilitacyjno – Szkoleniowo – Wypoczynkowy L., na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2009 r., uzyskał następnie status zakładu aktywności zawodowej od dnia 29 grudnia 2008 r., co stanowiło warunek uruchomienia środków przewidzianych na dofinansowanie zakładu, zgodnie z § 5 rozporządzenia. Decyzje właściwych organów – Państwowej Inspekcji Pracy i wojewody – potwierdziły więc, że uzyskanie pozwolenia na użytkowanie części budynku jest już wystarczające dla uruchomienia działalności zakładu aktywności zawodowej.

Brak wywiązania się przez samorząd województwa z obowiązku współfinansowania kosztów działalności zakładu aktywności zawodowej w wysokości 10%, przewidziany w art. 29 ust. 3 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, również nie może stanowić przesłanki do żądania zwrotu środków Funduszu na podstawie art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Obowiązek uczestniczenia samorządu województwa własnymi środkami w kosztach działalności zakładu aktywności zawodowej nie przekłada się bowiem w żadnej mierze na sposób wydatkowania środków Funduszu. Zgodnie z art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej zwrotowi podlegają środki Funduszu w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, zatem przesłanką zastosowania tego przepisu są nieprawidłowości w wydatkowaniu środków Funduszu, a nie sposób dysponowania przez samorząd innymi środkami.

Na podstawie uzasadnienia decyzji nie można ustalić, jaką część środków organ odwoławczy uznał za nieprawidłowo wydatkowaną jeżeli chodzi o lokaty terminowe, wypłaty gotówkowe i przelewy zewnętrzne dokonywane przez zakład aktywności zawodowej. W uzasadnieniu decyzji wymieniono tylko przykładowo te czynności, bez wskazania jakich płatności i na czyją rzecz one dotyczyły. Wobec powyższego sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja w tym zakresie nie poddaje się kontroli. Organ odwoławczy naruszył art. 107 § 3 k.p.a. nakazujący by uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu którym innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu wyroku i przeprowadzi postępowanie w zgodzie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ powinien dokonać analizy prawidłowości wydatkowania środków Funduszu przeznaczonych na dofinansowanie kosztów działalności zakładu aktywności zawodowej w 2009 r. w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 14 grudnia 2007 r. w sprawie zakładów aktywności zawodowej oraz treść umowy nr [...] z [...] listopada 2006 r., zawartej pomiędzy Województwem [...] a Bielskim Stowarzyszeniem Artystycznym "[...]" w B. Organ będzie miał na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Analiza dowodów i wnioski z niej płynące powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § k.p.a. powinno wskazywać na podstawie jakich dowodów organ wydał rozstrzygnięcie oraz powody, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom nieuwzględnionym. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać, w sposób czytelny i możliwy do weryfikacji w oparciu o zebrany materiał dowodowy zasadność i wysokość środków Funduszu przypadających do zwrotu.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy. Na zasądzone koszty składają się: wpis od skargi – 4 070 zł, wynagrodzenie radcy prawnego – 10 800 zł.