Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2006 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2006 r. Nr [...], odmawiającą E. G. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej kwocie 9.541,77 zł. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym:
Pismem z 3 kwietnia 2006 r. wniesionym do Prezesa ZUS - Inspektoratu ZUS w L. - E. G. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia ciążących na niej należności wraz z odsetkami. We wniosku wskazała na ciężką sytuację materialną i życiową w jakiej się znajduje, załączając jednocześnie kserokopie dokumentów uzasadniających w jej opinii umorzenie zaległości.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w L. decyzją z [...] lipca 2006 r., Nr [...], powołując w podstawie prawnej przepisy art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 i art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej: u.s.u.s., odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne.
Kolejnym pismem z 24 lipca 2006 r. (data wpływu do organu: 25.07.2006 r.) E. G. zwróciła się z prośbą o ponowne rozpatrzenie jej sprawy.
Prezes ZUS - rozpatrując powyższy wniosek w trybie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: Kpa - decyzją z [...] sierpnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję ZUS z [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż w obowiązującym porządku prawnym zasadą jest terminowe regulowanie wszelkich zobowiązań, która wynika zarówno z przepisów regulujących obowiązek ubezpieczenia, jak też z przepisów określających istotę działalności gospodarczej, której skutki winien ponosić wyłącznie sam przedsiębiorca. Dlatego co do zasady umarzanie należności winno być stosowane w wyjątkowych i niezależnych od zobowiązanego okolicznościach. Podkreślił, że instytucja umorzenia ma uznaniowy charakter. Powołując się na art. 28 ust. 2 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczególnych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), Prezes ZUS stwierdził, iż w świetle tych przepisów umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić jedynie w sytuacji braku możliwości ich dochodzenia bądź w sytuacji wykazania przez zobowiązanego braku możliwości ich opłacenia, a w niniejszej sprawie przesłanki takie nie występują.
E. G. pobiera świadczenie rentowe i posiada nieruchomość rolną, a to oznacza, iż istnieje możliwość prowadzenia egzekucji. Zdaniem organu osiąganie niskich dochodów i ponoszenie niezbędnych opłat wskazuje jedynie na trudną sytuację finansową zobowiązanej, w której znajdują się nieomal wszyscy świadczeniobiorcy pobierający w najniższej wysokości świadczenia emerytalno-rentowe.
Na powyższą decyzję Prezesa E. G. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności z uwagi na to, iż była ona niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 Kpa), ewentualnie o jej uchylenie z uwagi na naruszenie prawa materialnego.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, to znaczy ustalenia, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego.
Podkreślić na wstępie należy, iż Sąd nie ma kompetencji do zmiany merytorycznej wydanego przez organ a następnie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania lub niewłaściwej wykładni przepisu materialnoprawnego. W tym kontekście, zgodnie z art. 135 p.p.s.a., sąd ma obowiązek zastosować wszelkie przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosując powyższe zasady aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 P.p.s.a.).
Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, iż wniesiona skarga - aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesione - zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2006 r. jak również utrzymująca ją w mocy decyzja Prezesa ZUS z [...] sierpnia 2006 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem ich nieważności.
Przede wszystkim, w ocenie Sądu niedopuszczalnym w sprawie było potraktowanie pisma E. G. z 3 kwietnia 2006 r. (data wpływu do organu: 4 kwietnia 2006 r.) jako wniosku inicjującego postępowanie w sprawie umorzenia należnych odsetek w trybie przepisu art. 28 u.s.u.s. Zauważyć bowiem należy, iż w stosunku do skarżącej toczyło się już postępowanie administracyjne wszczęte i prowadzone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. z jej wniosku datowanego na 5 stycznia 2006 r. w przedmiocie umorzenia odsetek od nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne. Zakład po rozpoznaniu pierwotnego wniosku strony wydał w dniu [...] marca 2006 r. decyzję Nr [...], mocą której odmówił umorzenia należnych odsetek.
Następnie skarżąca złożyła pismo z 15 marca 2006 r. w którym zwróciła się o ponowne rozpatrzenie jej wniosku w sprawie "umorzenia należności". Przedmiotowe pismo potraktowane zostało przez organ jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., w związku z czym Prezes ZUS wydał decyzję z [...] maja 2006 r. mocą której utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] marca 2006 r. Jednocześnie w dniu 4 kwietnia 2006 r. do Inspektoratu ZUS w L. wpłynęło kolejne pismo strony z 3 kwietnia 2006 r., w którym zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy umorzenia jej "należności wraz z odsetkami". Pismo to organ potraktował jako odrębny wniosek inicjujący postępowanie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne wraz z należnymi odsetkami.
W konsekwencji organy uznały, iż w sprawie E. G. należy rozpoznać wniosek z 15 marca 2006 r. traktując go jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w przedmiocie umorzenia należnych odsetek a jednocześnie wszczęto odrębne postępowanie administracyjne z wniosku z 3 kwietnia 2006 r. w częściowo tożsamym przedmiocie, tj. w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne wraz z należnymi odsetkami.
Konkludując zauważyć należy, iż w stosunku do skarżącej prowadzono równolegle dwa odrębne postępowania administracyjne, z których postępowanie wszczęte później dotyczyło w części sprawy będącej przedmiotem już toczącego się i niezakończonego postępowania tj. w zakresie umorzenia należnych odsetek z tytułu nieuregulowanych składek na ubezpieczenie zdrowotne. Takie działanie organu uznać należy za rażące naruszenie prawa, zważywszy przede wszystkim na to, iż decyzja z [...] lipca 2007 r. wydana w "drugim" postępowaniu dotyczyła również materii rozstrzygniętej już w decyzji Prezesa ZUS z [...] maja 2006 r. na którą strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Dodatkowo zauważyć należy, iż skarga ta została przez Sąd uwzględniona w wyroku z 15 listopada 2006 r. sygn. akt IIISA/Wa 2084/06, mocą którego uchylono decyzję Prezesa ZUS z [...] maja 2006 r. Zatem stwierdzić należy, iż Zakład wydając decyzję z [...] lipca 2006 r. orzekł po raz drugi w tym samym przedmiocie, którego dotyczyła uchylona następnie przez Sąd decyzja z [...] maja 2006 r.
Mając na uwadze powyższe niedopuszczalnym stało się pozostawienie w obrocie prawnym decyzji orzekającej w tym samym przedmiocie. Jednocześnie zauważyć należy, iż stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ma ten skutek, iż organ - w zakresie postępowania wszczętego wnioskiem z 15 stycznia 2006 r. i zakończonego uchyloną przez Sąd decyzją z [...] maja 2006 r. - winien ponownie rozpoznać sprawę stosując się do zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku z 15 listopada 2006 r. Powinien także rozważyć zasadność prowadzenia dwóch różnych postępowań, tj. w zakresie należności głównej oraz odsetek.
W ocenie Sądu, mając na względzie kolejne wnioski strony składane w postępowaniu administracyjnym, w sprawie powinno toczyć się jedno postępowanie. Zarówno w piśmie z dnia 15 marca 2006 r. będącym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Zakładu z [...] marca 2006 r. jak i w piśmie z 3 kwietnia 2006 r. potraktowanym jako wniosek inicjujący nowe postępowanie administracyjne, skarżąca wnosi o "umorzenie moich należności". Z powyższego wynika, że intencją skarżącej było od początku wnioskowanie o umorzenie wszystkich należności. W tej sytuacji Prezes Zakładu powinien uchylić decyzję Zakładu z dnia [...] marca 2006 r. i polecić prowadzenie jednego postępowania dotyczącego tych dwóch wniosków.
Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja pierwszoinstancyjna, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, rozumianych jak wyżej, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności. W wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".
Podkreślić więc należy, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli".
Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym stosownie do treści art. 107 k.p.a. jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.
Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym uniemożliwia ocenę, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.
Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 k.p.a."
Oceniając w świetle powyższego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną stwierdzić należy, że decyzje te, są wadliwe z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 11 oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.,
Analizując przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych organ podkreślił, iż nie zachodzą przesłanki kwalifikujące powyższe należności jako całkowicie nieściągalne, ponieważ skarżąca pobiera rentę w wysokości 425 zł, posiada gospodarstwo rolne, dom oraz dorosłe dzieci co wyklucza także uznanie, że ze względu na stan majątkowy i stan rodzinny nie jest w stanie uregulować należności. W ocenie organu trudna sytuacja finansowa skarżącej nie jest przyczyną zasługującą na uwzględnienie z uwagi na jej powszechny charakter.
W ocenie Sądu, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło analizy miesięcznych dochodów skarżącej w kontekście skutecznej egzekucji należności. Należy podkreślić, iż w § 3 ust. 1 pkt 1cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności (...)przewidziano możliwość umorzenia, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżąca pobiera rentę w wysokości 425 zł. Gospodarstwo rolne nie przynosi żadnych dochodów. W aktach sprawy znajdują się faktury na zakup leków, węgla, gazu, za energie elektryczną i telefon. Organ orzekający powinien więc rozważyć, czy spłacanie przez skarżącą zaległości jest w ogóle możliwe, czy tez musiałoby odbywać się kosztem zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
Rozstrzygając sprawę ponownie Prezes Zakład winien więc uwzględnić całość zgromadzonego i uzupełnionego w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie na podstawie całego materiału dowodowego dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny. Powyższe musi znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę.
Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy w kontekście przepisów prawa materialnego, przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia stosownej decyzji.
Na koniec Sąd zauważa, iż całkowicie chybione i niepotrzebne jest wskazanie "Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych" w nagłówku decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanej w dniu [...] lipca 2006 r. Nie Prezes Zakładu wydał bowiem tą decyzję a Zakład Ubezpieczeń Społecznych i takie wskazanie powinno znaleźć się w nagłówku decyzji. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 107 § 1 kpa, decyzja winna zawierać oznaczenie organu, który ją wydał.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględniając przedstawiony stan faktyczny i prawny oraz działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa orzekł jak w sentencji.