Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia... sierpnia 2011 r. nr... Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego W. z dnia... kwietnia 2011 r. umarzającą postępowanie z wniosku P. P. K. (zwanego dalej: skarżącym) o odroczenie i rozłożenie na raty płatności, umorzenia w całości bądź w części należności z tytułu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu... września 2010 r. znak... została wydana decyzja Zarządu D. w W. wymierzająca karę pieniężną dla P. P. K. w kwocie... zł za zajęcie pasa drogowego, drogi powiatowej ul. B. w rejonie ul. R. bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi i umieszczeniu w nim dwustronnej reklamy o łącznej powierzchni reklamowej... m² w okresie od dnia... kwietnia 2010 r. do dnia... sierpnia 2010 r.
Decyzja ta wobec jej nieskutecznego zaskarżenia stała się ostateczna. W dniu... grudnia 2010 r. (data nadania pocztowego) skarżący wystąpił z wnioskiem o odroczenie i rozłożenie na raty, umorzenie w całości lub w części należności z tytułu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wynikającej z decyzji z dnia... września 2010 r.
Decyzją z dnia... kwietnia 2011 r. nr... Prezydent Miasta Stołecznego W. umorzył postępowanie w tej sprawie wskazując na jego bezprzedmiotowość. Organ wskazał, że powyższa należność jest nieopodatkowaną należnością budżetową o charakterze publiczno-prawnym, o której mowa w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. Nr 157 poz. 1240 ze zm.) dalej: u.f.p.
Ulg w spłacie należności można udzielać zgodnie z brzmieniem art. 64 wymierzonej ustawy. Przepis zaś art. 64 ust 2 ustawy nie przewiduje możliwości przyznania przedsiębiorcy pomocy w spłacie należności z tytułu kar za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi, co czyni bezpodmiotowość postępowania w sprawie.
Rozpoznając odwołanie skarżącego z dnia... maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia... sierpnia 2011 r. nr... uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. Podstawą uchylenia było stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 i 2 u.f.p. polegające na nie zastosowaniu ust. 1 wymienionego przepisu oraz błędnej wykładni art. 64 ust. 1 i 2 u.f.p., co doprowadziło do przyjęcia błędnego wniosku, iż ulgi w zakresie należności o których mowa w art. 60 pkt 7 i 8 ustawy w ogóle nie mogą być udzielane. Organ odwoławczy uznał, że kara za zajęcie pasa drogowego jest należnością określoną w art. 60 pkt 7 u.f.p., która podlega ulgom w spłacie określonym w ust 1 art. 64, gdyż jego redakcja nie zawiera zapisu ograniczającego jego zastosowanie do podmiotów "nie prowadzących działalności gospodarczej". Przepis art. 64 ust 2 u.f.p. zawiera natomiast ograniczenie wobec podmiotów prowadzących działalność gospodarczą, ale ograniczenia te odnoszą się do ulg z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6 u.f.p.
Zatem ograniczenia ustępu 2 art. 64 nie odnoszą się do należności z art. 60 pkt 7 i 8 ustawy. Z tego tegoż względu umorzenie postępowania w sprawie przez organ pierwszej instancji było, zdaniem SKO, nieprawidłowe.
Skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Rejonowy W. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego z art. 64 ust 1 i 2 u.f.p. z dnia 27 sierpnia 2009 r. polegające na błędnym uznaniu, iż organ na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą może udzielać określonych w art. 55 u.f.p. ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności pieniężnych w postaci kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.
Skarżący uznał, że treść przepisu art. 64 ust 2 u.f.p. enumeratywnie wymienia przypadki, w których dopuszcza możliwość rozłożenia na raty należności pieniężnych wobec jednostek prowadzących działalność gospodarczą. Wbrew twierdzeniu Kolegium ograniczenia wprowadzone w art. 64 § 2 u.f.p. dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą dotyczą należności wymienionych w art. 60 ust. 7 u.f.p.
Stąd w ocenie prokuratora, organ I instancji słusznie ocenił, iż postępowanie z wniosku skarżącego w sprawie rozłożenia na raty kary grzywny jest bezprzedmiotowe i podlegające umorzeniu.
W konsekwencji prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. do ponownego rozpatrzenia zgodnie z przepisami obowiązującego prawa.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację jak w zaskarżonej decyzji.
Uczestnik postępowania – P. P. K. wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje
Skarga jest zasadna. Spór w sprawie sprowadza się do interpretacji przepisu art. 64 u.f.p. z dnia 27 sierpnia 2009 r. przy jednolitym ujęciu przez strony charakteru zobowiązania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi – jako nieopodatkowanej należności budżetowej o charakterze publiczno-prawnym określonej w pkt 7 art. 60 u.f.p.
Przypomnieć należy, że art. 64 brzmi:
Art. 64.1 Właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności o których mowa w art. 60.
- 2. Właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60 pkt 1-6 które:
- 1) nie stanowią pomocy publicznej;
- 2) stanowią pomoc de minimis – w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa Wspólnot Europejskich dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis;
- 3) stanowią pomoc publiczną:
- a) udzielaną w celu naprawienia szkód wyrządzonych przez klęski żywiołowe lub inne nadzwyczajne zdarzenia,
- b) udzielaną w celu zapobieżenia poważnym zakłóceniom w gospodarce o charakterze ponadsektorowym lub ich likwidacji,
- c) udzielaną w celu wsparcia krajowych przedsiębiorców działających w ramach przedsięwzięcia gospodarczego podejmowanego w interesie europejskim,
- d) udzielaną w celu promowania i wspierania kultury i dziedzictwa narodowego, nauki oraz oświaty,
- e) będącą rekompensatą za świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym powierzonych na podstawie odrębnych przepisów,
- f) na szkolenia,
- g) na zatrudnienie,
- h) na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw,
- i) na restrukturyzację,
- j) na ochronę środowiska,
- k) na prace badawczo-rozwojowe,
- l) regionalną,
- 3. Ulgi w spłacie zobowiązań, określone w art. 55, w przypadku wymienionym w ust. 2 pkt 3 lit. "a" mogą być udzielane jako pomoc indywidualna albo w ramach programów pomocowych określonych w odrębnych przepisach.
- 4. UIgi w spłacie zobowiązań, określone w art. 55, w przypadku wymienionym w ust 2 pkt 3 lit. b-e, lit. "j" oraz lit. "k" mogą być udzielane jako pomoc indywidualna zgodna z programami rządowymi lub samorządowymi albo pomoc udzielana w ramach programów pomocowych określonych w odrębnych przepisach.
Wymieniony przepis został wprowadzony w życie ustawą o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r., która to ustawa jako novum wprowadziła enumeratywne wskazanie katalogu środków publicznych, stanowiących nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, w stosunku do których mogą być stosowane różne instrumenty ulg w ich spłacie. Zawarła regulacje dotyczące zarówno organów uprawnionych do wydawania decyzji w sprawach ich dotyczących oraz regulacje dotyczące ulg w spłacie tych zobowiązań. Zgodnie z uzasadnieniem rządowego projektu ustawy z dnia 20 października 2008 r., druk nr 1181, strona 23 i 24, przyjęte w przepisach konstrukcje prawne wzorowane są na rozwiązaniach już istniejących na gruncie podatkowym.
Ulgi w spłacie zobowiązań z tytułu nieopodatkowanych należności budżetowych, w postaci umorzeń, odroczenia spłat lub rozkładania na raty są analogiczne jak w Ordynacji podatkowej, która była notyfikowana Komisji Europejskiej.
W ustawie zawarto również regulację - art. 67 – zgodnie z którą do spraw nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 8 z 2005 r., poz. 60 ze zm.).
Powyższe wskazanie założeń i celów projektu ustawy o finansach publicznych – ustawy uchwalonej przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej VI Kadencji w dniu 27 sierpnia 2009 r. są niewątpliwie pomocne przy interpretacji prawnej jej przepisów.
Przepis art. 64 u.f.p. stanowi podstawę prawną ulg w spłacie nieopodatkowanych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym.
Zakres zastosowania ulg jest, zdaniem Sądu, uzależniony od osoby zobowiązanego. Zasada ogólna wyrażona w ust. 1 art. 64 doznaje ograniczenia, zarówno co do podmiotu zobowiązanego – prowadzącego działalność gospodarczą, jak i co do rodzajów należności publiczno-prawnych, względem których może być zastosowana ulga, przy jednoczesnych dodatkowych warunkach związanych z pomocą publiczną. Wynika to z treści ust. 2 art.
64. Sformułowanie tego przepisu wyraźnie eksponuje najpierw wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, a następnie odnosi się do ulg, należności i spełnienia konkretnych warunków, a nie odwrotnie.
Zatem przepis podkreśla w ten sposób, że jako przepis szczególny odnosi się co do podmiotu, a następnie co do przedmiotu regulacji.
W zapisie tym nie ma takiego celu regulacji, który wskazywałby, że tylko określone zobowiązania z art. 60 pkt 1-6 ustawy są szczególnie regulowane, co do możliwości zastosowania ulgi w przypadku gdy dotyczy to zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą. Aby tak było musiałby być inny szyk wyrazów składających się na budowany przepis szczególny.
To podkreślenie ustawodawcy musiałoby dotyczyć przedmiotu, a następnie związane byłoby to z podmiotem zobowiązanym, a nie odwrotnie.
Za taką też wykładnią przepisu przemawia również wykładnia funkcjonalna, na którą wskazuje w/w uzasadnienie projektu.
Uzasadnienie wskazujące na zamierzenia ustawodawcy zrównania regulacji prawnych z Ordynacją podatkową, której to rozwiązania prawne poddano notyfikacji Komisji Europejskiej. Przywołane zaś przepisy art. 67 "a" i 67 "b" Ordynacji podatkowej wprost stanowią o ograniczeniu ulg w zobowiązaniach, co do podmiotu i co do przedmiotu. Ich brzmienie jest następujące:
Art. 67a § 1. Organ podatkowy na wniosek podatnika z zastrzeżeniem art. 67 "b" w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może:
- 1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty;
- 2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki określone w decyzji, o której mowa w art. 53a;
- 3) umorzyć całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.
§ 2. Umorzenie zaległości podatkowej powoduje również umorzenie odsetek za zwłokę w całości lub w części, w jakiej została umorzona zaległość podatkowa.
Art. 67b § 1. Organ podatkowy na wniosek podatnika prowadzącego działalność gospodarczą może udzielać ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, określonych w art. 67a:
- 1) które nie stanowią pomocy publicznej;
- 2) które stanowią pomoc de minimis – w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa wspólnotowego dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis;
- 3) które stanowią pomoc publiczną:
- a. udzielaną w celu naprawienia szkód wyrządzonych przez klęski żywiołowe lub inne nadzwyczajne zdarzenia,
- b. udzielaną w celu zapobieżenia lub likwidacji poważnych zakłóceń w gospodarce o charakterze ponadsektorowym,
- c. udzielaną w celu wsparcia krajowych przedsiębiorców działających w ramach przedsięwzięcia gospodarczego podejmowanego w interesie europejskim,
- d. udzielaną w celu promowania i wspierania kultury, dziedzictwa narodowego, nauki i oświaty,
- e. będącą rekompensatą za realizacje usług świadczonych w określonym interesie gospodarczym powierzonych na podstawie odrębnych przepisów,
- f. na szkolenia,
- g. na zatrudnienie,
- h. na rozwój małych i średnich przedsiębiorstw,
- i. na restrukturyzację,
- j. na ochronę środowiska,
- k. na prace badawczo-rozwojowe,
- l. regionalną,
- m. udzielaną na inne przeznaczenia określone na podstawie § 6 przez Radę Ministrów.
§ 2. Ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a, w przypadku wymienionym w § 1 pkt 3 lit. "a", mogą być udzielane jako pomoc indywidualna albo w ramach programów pomocowych określonych w odrębnych przepisach.
§ 3. Ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a, w przypadkach wymienionych w § 1 pkt 3 lit. b-g oraz lit. i-l mogą być udzielane jako pomoc indywidualna zgodna z programami rządowymi lub samorządowymi albo udzielane w ramach programów pomocowych określonych w odrębnych przepisach.
§ 4. Ulgi w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a, w przypadku wymienionym w § 1 pkt 3 lit. "h" mogą być udzielane po spełnieniu szczegółowych warunków określonych na podstawie § 5. § 5. Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia szczegółowe warunki udzielania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a, w przypadku wymienionym w § 1 pkt 3 lit. "h" wraz ze wskazaniem przypadków, w których ulgi są udzielane jako pomoc indywidualna, mając na uwadze dopuszczalne przeznaczenia i warunki udzielania pomocy państwa określone w przepisach prawa wspólnotowego.
§ 6. Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzeń, inne niż określone w § 1 pkt 3 lit. a-l, przeznaczenia pomocy udzielanej w formie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a, oraz szczegółowe warunki udzielania tych ulg dla określonych przez Radę Ministrów przeznaczeń wraz ze wskazaniem przypadków, w których ulgi udzielane są jako pomoc indywidualna mając na uwadze dopuszczalność i warunki udzielania pomocy państwa określone w przepisach prawa wspólnotowego.
Przyjęcie tej wykładni funkcjonalnej potwierdza treść art. 67 u.f.p. odsyłająca w sprawach nieuregulowanych do m.in. przepisów Ordynacji podatkowej, działu w którym znajdują się w/w przepisy art. 67a i 67b.
Sąd uznał, że regulacja art. 64 ust 2 u.f.p. jest przepisem szczególnym całościowo odnoszącym się do ulg dla podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, tym samym decyzja pierwszoinstancyjna jest prawidłowa. Zawiera wykładnię przepisu art. 64 u.f.p. podzielaną przez Sąd orzekający w sprawie.
Dało to podstawę do umorzenia postępowania z wniosku P. P. K. na podstawie art. 105 k.p.a. z uwagi na brak podstaw do udzielania ulgi w zgłoszonym zobowiązaniu. W tych warunkach decyzja drugoinstancyjna uchylająca prawidłową decyzję organu I instancji nie mogła się ostać.
Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).