Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 26 kwietnia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 2458/10

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi z 6 września 2010 r. wniesionej przez F. Sp. z o.o. w W. jest decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w części uznającej, że skarżąca wykorzystała środki otrzymane od samorządu województwa [...] niezgodnie z ich przeznaczeniem i zobowiązująca Skarżącą do zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami liczonymi jak od zobowiązań podatkowych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] października 2008 r. Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w T., działając w imieniu Samorządu Województwa [...] zawarł z F. Spółką z o.o. umowę o dofinansowani projektu: "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, Kwota dofinansowanie wynosiła [...] zł.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. Marszałek Województwa [...], powołując się na art. 211 ust. 4a w związku z art. 211 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. finansach publicznych (Dz. U. 2005 Nr 249, poz. 2104 ze zm.) określił, że Spółka ma obowiązek zwrócić z pobranej dotacji na ten cel kwotę [...] zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, które naliczane są od dnia 13.10.2008 r.

Decyzją z [...] marca 2010 r., wdaną na skutek rozpoznania odwołania F. Minister Rozwoju Regionalnego uchylił decyzję Marszałka i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z [...] maja 2010 r. Marszałek Województwa [...], powołując się na art. 211 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych w związku z art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1590, późn. m), oraz § 3 ust. 2 lit., f Porozumienia z dnia [...] czerwca 2007 r. numer: [...] w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, określił, że w związku z naruszeniem przepisów art. 211 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. finansach publicznych F. Sp. z o.o. ma obowiązek zwrócić kwotę [...] zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, które naliczane są od dnia 13.10.2008 r. W uzasadnieniu wskazał, że na powyższą kwotę składa się wynagrodzenie w kwocie [...] zł, jakie pobrał Prezes Zarządu skarżącej Spółki jako manager projektu na podstawie umowy zlecenia zawartej z naruszeniem art. 210 Kodeksu Spółek Handlowych oraz zawyżone wydatki na publikację "[...]".

Powyższa decyzja także została zaskarżona przez F. W wyniku wniesionego odwołania Minister Rozwoju Regionalnego wspomnianą na wstępie decyzją uchylił decyzję Marszałka w części dotyczącej zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami i utrzymał w mocy ww. decyzję w części dotyczącej zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami w wysokości jak zaległości podatkowych liczonymi od dnia 13 października 2008 r. z tytułu niekwalifikowanego wydatku dotyczącego wynagrodzenia Managera Projektu. W uzasadnieniu decyzji Minister uznał m.in. za nietrafny zarzut Strony skarżącej, iż decyzję wydał niewłaściwy organ – Marszałek Województwa zamiast Zarządu Województwa [...]. Wskazał na treść podpisanego w dniu 22 lipca 2009 r. aneksu nr 3 do porozumienia z 22 czerwca 2007 r. w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki zawartego między Ministrem Rozwoju Regionalnego czyli Instytucją Zarządzającą PO Kapitał Ludzki a Samorządem Województwa [...].

Na mocy tego aneksu nastąpiła delegacja zadań do Instytucji Pośredniczącej do wydawania przez Instytucję Pośredniczącą decyzji na podstawie art. 211 ust. 4 UFP. W związku z powyższym stwierdził, że od dnia 22 ‘lipca 2009 r. Samorząd Województwa [...] (Instytucja Pośrednicząca) był upoważniony do wydawania decyzji na podstawie art. 211 ust. 4 UFP.

Dalej Minister przypomniał, że zgodnie z art. 46 ust. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Powyższe znajduje także potwierdzenie w § 84 ust. 3 Statutu Województwa [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 2008 r. Nr 158, poz. 2465). W związku z tym, iż żaden przepis szczególny nie deleguje wydania przedmiotowej decyzji indywidualnej innemu organowi Samorządu Województwa [...] pełniącego rolę Instytucji Pośredniczącej (np. Zarządowi Województwa), zdaniem MRR właściwym do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie jest Marszałek.

Od powyższej decyzji F. Spółka z o.o. w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła ww. decyzji naruszenie:

1. a) art. 211 ust, 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych przez przyjęcie, że wydatki uczynione przez skarżącą na wynagrodzenie managera projektu stanowią wydatek niekwalifikowalny, a w związku z tym podlega on zwrotowi wraz z odsetkami.
2. b) art. 210 ustawy z dnia 15 września 2000r. kodeksu spółek handlowych (Dz.U. nr 94 poz. 1037, z późn. zm), poprzez uznanie, iż umowa zlecenia z dnia [...] września zawarta pomiędzy F. Sp. z o.o., a R.L. jest bezwzględnie nieważna.

Z uwagi na ww. uchybienia Skarżąca wniosła o:

1. 1) uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego w części uznającej, że Skarżąca spółka poniosła wydatki niekwalifikowane w wysokości [...] zł stanowiące wynagrodzenie Managera Projektu, zobowiązując jednocześnie skarżącą do zwrotu powyższej kwoty wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, naliczonymi od dnia 13.10.2008 r. do dnia zapłaty i umorzenie postępowania, albo też, jeżeli Wysoki Sąd uzna, że nie ma przesłanek do umorzenia postępowania, o
2. 2) uchylenie zaskarżonej decyzji w części zobowiązującej skarżącą do zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, naliczonymi od dnia 13.10.2008r. do dnia zapłaty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji ze wskazaniem w uzasadnieniu wyroku naruszeń opisanych w tej skardze,
3. 3) wstrzymanie wykonalności przedmiotowej decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego w części zobowiązującej Skarżącą do zwrotu [...] zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, naliczonymi od dnia 13.10.2008 r. do dnia zapłaty.
4. 4) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przed sadem administracyjnym oraz 17 zł tytułem zwrotu opłaty od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca spółka wskazała, że kwestionowana umowa zlecenia zawarta z Prezesem Zarządu na wykonanie pracy managera projektu nie powinna zostać uznaną za zawartą z naruszeniem art. 210 KSH, gdyż dotyczy kwestii nie związanych bezpośrednio z wewnętrznymi stosunkami w spółce handlowej, a jeśli nawet jest obarczona zarzucaną wadą prawną to błędne jest przyjęcie, że umowa jest bezwzględnie nieważna.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca zawarła także zarzut, że Marszałek Województwa [...] nie miał prawa wydać decyzji będącej przedmiotem tego postępowania, gdyż decyzja ta nie ma charakteru decyzji w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej; tym samym została wydana przez osobę nieuprawnioną.

Rozwinięcie zarzutów, a przede wszystkim uzasadnienia skargi, pełnomocnik F. zawarł w piśmie z 24 listopada 2010 r. W pierwszym rzędzie wskazał, że z treści art. 25 ust. 1 i 27 ust. 1 pkt. 6a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, że instytucja zarządzająca (Minister Rozwoju Regionalnego) może w drodze porozumienia powierzy instytucji pośredniczącej część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego, a szczególności wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych; z treści innych przepisów ustawy (art. 5 ust. 2 i 3, 27 ust. 4) wynika, że instytucją pośredniczącą lub zarządzającą (w przypadku programów regionalnych) jest zarząd województwa.

Wskazał też, że zgodnie z ustawą o samorządzie województwa organem sejmiku jest zarząd, to on ma przyznane ustawowo kompetencje, zaś marszałek działa tylko i wyłącznie jako przewodniczący zarządu.

We wspomnianym piśmie został także wyrażony pogląd, iż decyzja o obowiązku zwrotu dofinansowania nie ma charakteru indywidualnej decyzji z zakresu administracji publicznej, co zdaniem organu upoważniało Marszałka Województwa [...] do wydania decyzji jednoosobowo na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, gdyż środki wykorzystywane przez Spółkę w projekcie nie mają charakteru środków budżetowych, a ponadto umowa o dofinansowanie realizacji projektu ma charakter cywilny.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego negatywnie odniósł się do stawianych przez skarżącą zarzutów i wniósł o oddalenie skargi. Jako podstawę do wydania decyzji w I-ej instancji przez Marszałka Województwa wskazał art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 §1 i §2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz., 1269) oraz art. 3 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a.).

Odnosząc się we wspomnianym wyżej zakresie do zarzutów skargi w pierwszym rzędzie należy zbadać zasadność zarzutu dot. wydania decyzji w pierwszej instancji przez niewłaściwy organ, albowiem jego uwzględnienie prowadzić musi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest trafny, aczkolwiek nie wszystkie argumenty przedstawione przez Stronę skarżącą zasługują na aprobatę.

Minister Rozwoju Regionalnego uprawnienie Marszałka Województwa [...] do wydania decyzji na podstawie art. 211 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych wywodzi z treści art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j.t. Dz.U. z 2001 Nr 142 poz. 1590 ze zm.), zgodnie z którym decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Konstrukcja tego przepisu powoduje, że wbrew twierdzeniom Skarżącej, domniemuje się ogólną kompetencję marszałka do wydawania decyzji, a nie poszukuje przepisu dającego mu to uprawnienie. Wyłączenie kompetencji marszałka musi być wyraźne i wynikać z przepisów rangi ustawowej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16.03.2009 r. sygn. akt I OSK 1362/09 LEX nr 529902).

W literaturze prawa administracyjnego panuje pogląd, że sprawa ma charakter sprawy indywidualnej, jeżeli dotyczy imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz s. 13). Decyzja w sprawie niniejszej – orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych środków z budżetu Unii Europejskiej jest niewątpliwie sprawą indywidualną. Jest też sprawą z zakresu administracji publicznej, gdyż jest sprawą z zakresu finansów publicznych. Wywody Strony próbujące wykazać coś wręcz przeciwnego są niezrozumiałe i całkowicie błędne. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych środkami publicznymi są środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielonej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA). Zgodnie z art. 5 ust, 3 do środków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się:

1. 1) środki przeznaczone na realizację programów przedakcesyjnych;
2. 2) środki pochodzące z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Rybołówstwa;
3. 3) środki:
4. a) Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej "Sekcja Gwarancji",
5. b) Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji,
6. c) Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich;

3a) niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielonej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA):

1. a) Norweskiego Mechanizmu Finansowego,
2. b) Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego,
3. c) Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy;
4. 4) inne środki.

Skarżąca Spółka na podstawie umowy o dofinansowanie z dnia 7 października 2008 r. otrzymała dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Społecznego.

Nie ma też racji Strona skarżąca przywołująca wyżej wspomniana umowę o dofinansowanie jako argument za cywilnoprawnym charakterem i umowy i środków. Należy tylko przypomnieć całe bogate orzecznictwo na tle dotacji celowych, również przyznawanych na podstawie umowy, Środki publiczne przyznane na podstawie umowy nie tracą charakteru publicznego i właściwym trybem do dochodzenia ich zwrotu jest tryb administracyjny.

Jednak czyniąc powyższe zastrzeżenia Sąd uznał za trafne argumenty Strony, która zwraca uwagę na unormowania zawarte w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju – dalej zwana u.z.p.p.r. (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 84 poz.712 ze zm.). Jak wynika z treści umowy o dofinansowanie projektu (k 73 do 96 akt) Instytucją Zarządzającą był Minister Rozwoju Regionalnego, zaś Instytucją Pośrednicząca – Zarząd Województwa [...] (nazwany w umowie Urząd Marszałkowski). Zgodnie z definicjami zawartymi w art. 5 pkt. 2 i 3 u.z.p.p.r. - instytucja zarządzająca to właściwy minister, minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub, w przypadku regionalnego programu operacyjnego, zarząd województwa, odpowiedzialni za przygotowanie i realizację programu operacyjnego; instytucja pośrednicząca - organ administracji publicznej lub inną jednostkę sektora finansów publicznych, której została powierzona, w drodze porozumienia zawartego z instytucją zarządzającą, część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego; instytucja pośrednicząca pełni funkcje instytucji pośredniczącej w rozumieniu art. 2 pkt 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25-78).

Ustawa i w innych przepisach ustala kompetencje zarządu województwa. I tak zgodnie z art. 25 za prawidłową realizację programu odpowiada:

1. 1) w przypadku programu operacyjnego - instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa;
2. 2) w przypadku programu rozwoju - odpowiednio właściwy minister lub zarząd województwa.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 instytucja zarządzająca może, w drodze porozumienia, powierzyć instytucji pośredniczącej część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego, a w szczególności:

1. 1) przygotowanie i przekazanie instytucji zarządzającej propozycji szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego w oparciu o wytyczne ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1;
2. 2) przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu propozycji kryteriów wyboru projektu;
3. 3) dokonywanie, w oparciu o określone kryteria, wyboru projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego;
4. 4) zawieranie umów z beneficjentami o dofinansowanie projektu;
5. 5) kontrolę realizacji dofinansowanych projektów;
6. 6) dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów;

6a) wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych;

1. 7) odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom;
2. 8) prowadzenie działań informacyjnych i promocyjnych.

W Aneksie nr 3 do Porozumienia z 22 czerwca 2007 r. w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (k 54 akt adm.) Minister Rozwoju Regionalnego na podstawie art. 27 ust. 1 u.z.p.p.r. powierzył Samorządowi Województwa [...], zwanemu dalej "Instytucją Pośredniczącą" odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków na podstawie przepisów o finansach publicznych.

Jak wynika z przytoczonych przepisów wydawanie decyzji o obowiązku zwrotu środków przekazanych na realizację programów może zostać powierzone zarządowi województwa, a nie marszałkowi województwa. Ta kompetencja nie jest kompetencją własną samorządu, ale powierzoną. Przekazanie kompetencji nie może być interpretowane rozszerzająco. Należy więc uznać, że art. 27 ust. 1 pkt 6a u.z.p.p.r. jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa i decyzję w I instancji powinien wydać Zarząd Województwa [...], a nie Marszałek. Decyzja ta została więc wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z kolei decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego utrzymująca w mocy (w części) decyzję dotkniętą wadą nieważności rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Wobec tego, że został uwzględniony zarzut prowadzący do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zbędnym jest rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi.

Z tych względów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a orzeczono jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach zapadło w oparciu o art. 200 p.p.s.a.