Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawiez 27 marca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 2465/11

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi z... października 2011 r. wniesionej przez F. Sp. z o.o. w W. jest decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia... września 2011 r. nr...

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu 17 października 2008 r. Regionalny Ośrodek Polityki Społecznej w Toruniu, działając w imieniu Samorządu Województwa... zawarł z F. Spółką z o.o. umowę o dofinansowanie projektu: "Nowa praca lepsze życie! Wsparcie pracowników zatrudnionych w przedsiębiorstwach przechodzących procesy adaptacyjne i modernizacyjne z województwa warmińsko-mazurskiego".

Stosownie do wezwania strona w dniu... września 2010 r. dokonała zwrotu kwoty w wysokości... zł stanowiącej należność główną określoną w wezwaniu, co zostało zaliczone na poczet spłaty należności głównej i odsetek.

Decyzją z dnia... lipca 2011 r. Marszałek Województwa... określił, że Spółka ma obowiązek zwrócić z pobranej dotacji na ten cel kwotę... zł wraz z odsetkami jak dla zaległości podatkowych, które naliczane są od dnia... marca 2009 r.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez F.. W wyniku wniesionego odwołania Minister Rozwoju Regionalnego utrzymał w mocy decyzję Marszałka.

W uzasadnieniu decyzji Minister uznał m.in. za nietrafny zarzut Strony skarżącej, iż decyzję wydał niewłaściwy organ – Marszałek Województwa zamiast Zarządu Województwa. Wskazał na treść Porozumienia podpisanego w dniu... czerwca 2007 r. z kolejnymi aneksami.

Od powyższej decyzji F. Spółka z o.o. w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. Zarzuciła ww. decyzji naruszenie:

1. 1. art. 6 i 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy,
2. 2. art. 8 k.p.a. przez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej,
3. 3. art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy,
4. 4. art. 27 ust. 1 pkt 6a i 7 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju,
5. 5. art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r.

Z uwagi na powyższe uchybienia Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa – alternatywnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju Regionalnego negatywnie odniósł się do stawianych przez skarżącą zarzutów i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 §1 i §2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz., 1269) oraz art. 3 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 §1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a.).

Odnosząc się we wspomnianym wyżej zakresie do zarzutów skargi w pierwszym rzędzie należy zbadać zasadność zarzutu dot. wydania decyzji w pierwszej instancji przez niewłaściwy organ, bowiem jego uwzględnienie prowadzić musi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest trafny.

Minister Rozwoju Regionalnego uprawnienie Marszałka Województwa... do wydania decyzji na podstawie art. 211 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych wywodzi z treści art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (j.t. Dz.U. z 2001 Nr 142 poz. 1590 ze zm.), zgodnie z którym decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Konstrukcja tego przepisu powoduje, że wbrew twierdzeniom Skarżącej, domniemuje się ogólną kompetencję marszałka do wydawania decyzji, a nie poszukuje przepisu dającego mu to uprawnienie. Wyłączenie kompetencji marszałka musi być wyraźne i wynikać z przepisów rangi ustawowej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16.03.2009 r., sygn. akt I OSK 1362/09 LEX nr 529902).

W literaturze prawa administracyjnego panuje pogląd, że sprawa ma charakter sprawy indywidualnej, jeżeli dotyczy imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz s. 13). Decyzja w sprawie niniejszej – orzeczenia o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych środków z budżetu Unii Europejskiej jest niewątpliwie sprawą indywidualną. Jest też sprawą z zakresu administracji publicznej, gdyż jest sprawą z zakresu finansów publicznych. Wywody Strony próbujące wykazać coś wręcz przeciwnego są niezrozumiałe i całkowicie błędne. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych środkami publicznymi są środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielonej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA). Zgodnie z art. 5 ust, 3 do środków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zalicza się:

1. 1) środki przeznaczone na realizację programów przedakcesyjnych;
2. 2) środki pochodzące z funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Rybołówstwa;
3. 3) środki:
4. a) Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej "Sekcja Gwarancji",
5. b) Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji,
6. c) Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich;

3a) niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielonej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA):

1. a) Norweskiego Mechanizmu Finansowego,
2. b) Mechanizmu Finansowego Europejskiego Obszaru Gospodarczego,
3. c) Szwajcarsko-Polskiego Programu Współpracy;
4. 4) inne środki.

Skarżąca Spółka na podstawie umowy otrzymała dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Społecznego.

W przedmiotowej sprawie Instytucją Zarządzającą był Minister Rozwoju Regionalnego, zaś Instytucją Pośrednicząca – Zarząd Województwa (nazwany w umowie Urzędem Marszałkowskim). Zgodnie z definicjami zawartymi w art. 5 pkt. 2 i 3 u.z.p.p.r. - instytucja zarządzająca to właściwy minister, minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub, w przypadku regionalnego programu operacyjnego, zarząd województwa, odpowiedzialni za przygotowanie i realizację programu operacyjnego; instytucja pośrednicząca - organ administracji publicznej lub inną jednostkę sektora finansów publicznych, której została powierzona, w drodze porozumienia zawartego z instytucją zarządzającą, część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego; instytucja pośrednicząca pełni funkcje instytucji pośredniczącej w rozumieniu art. 2 pkt 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25-78).

Ustawa i w innych przepisach ustala kompetencje zarządu województwa. I tak zgodnie z art. 25 za prawidłową realizację programu odpowiada:

1. 1) w przypadku programu operacyjnego - instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa;
2. 2) w przypadku programu rozwoju - odpowiednio właściwy minister lub zarząd województwa.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 instytucja zarządzająca może, w drodze porozumienia, powierzyć instytucji pośredniczącej część zadań związanych z realizacją programu operacyjnego, a w szczególności:

1. 1) przygotowanie i przekazanie instytucji zarządzającej propozycji szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego w oparciu o wytyczne ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, o których mowa w art. 35 ust. 3 pkt 1;
2. 2) przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu propozycji kryteriów wyboru projektu;
3. 3) dokonywanie, w oparciu o określone kryteria, wyboru projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego;
4. 4) zawieranie umów z beneficjentami o dofinansowanie projektu;
5. 5) kontrolę realizacji dofinansowanych projektów;
6. 6) dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów;

6a) wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych;

1. 7) odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom;
2. 8) prowadzenie działań informacyjnych i promocyjnych.

Z treści Porozumienia z 22 czerwca 2007 r. w sprawie realizacji komponentu regionalnego w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki (§ 3 ust. 2 lit. f) wynika, iż Minister Rozwoju Regionalnego na podstawie art. 27 ust. 1 u.z.p.p.r. powierzył Samorządowi Województwa.., zwanemu dalej "Instytucją Pośredniczącą" odzyskiwanie kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków na podstawie przepisów o finansach publicznych.

Jak wynika z przytoczonych przepisów wydawanie decyzji o obowiązku zwrotu środków przekazanych na realizację programów może zostać powierzone zarządowi województwa, a nie marszałkowi województwa. Ta kompetencja nie jest kompetencją własną samorządu, ale powierzoną. Przekazanie kompetencji nie może być interpretowane rozszerzająco. Należy więc uznać, że art. 27 ust. 1 pkt 6a u.z.p.p.r. jest przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa i decyzję w I instancji powinien wydać Zarząd Województwa..., a nie Marszałek. Decyzja ta została więc wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z kolei decyzja Ministra Rozwoju Regionalnego utrzymująca w mocy (w części) decyzję dotkniętą wadą nieważności rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Wobec tego, że został uwzględniony zarzut prowadzący do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zbędnym jest rozpatrywanie pozostałych zarzutów skargi.

Z tych względów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a orzeczono jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach zapadło w oparciu o art. 200 p.p.s.a.