Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Spółdzielnię Producentów Rolnych w P. [...] (zwanej dalej: Skarżącą lub Spółdzielnią) jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanego dalej Prezesem ARiMR) z [...] września 2012r., Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (zwany dalej Dyrektorem Oddziału ARiMR) nr [...] z [...] lipca 2012r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.
Decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2009 r., Nr [...] Spółdzielnia została wpisana do rejestru grup producentów rolnych prowadzonego przez Marszałka Województwa [...].
Wnioskiem z 28 czerwca 2012 r. (data nadania wniosku u operatora publicznego) Skarżąca zwróciła się o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od dnia 29 maja 2011 r. do dnia 28 maja 2012 r.
Dyrektor Oddziału ARiMR postanowieniem z [...] lipca 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku Skarżącej o płatność w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych". Organ wyjaśnił, że w sprawie termin złożenia wniosku o płatność, o którym mowa w § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U., Nr 81,. poz. 550, ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z 20 kwietnia 2007r., upłynął 27 czerwca 2012 r. Skarżąca natomiast złożyła wniosek w dniu 27 czerwca 2012r. w placówce prywatnego operatora pocztowego, który został następnie nadany w dniu 28 czerwca 2012r. w placówce Poczty Polskiej.
Dyrektor Oddziału ARiMR wyjaśnił, że zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem nadano pismo w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Operatorem publicznym natomiast jest Poczta Polska S.A. Organ wyjaśnił, że dostarczony przez Skarżącą wniosek został złożony w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego dopiero w dniu 28 czerwca 2012 r., a więc po wymaganym terminie.
Dodatkowo Dyrektor Oddziału ARiMR stwierdził, że w myśl art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dlatego też w związku z uchybieniem terminu materialnego do złożenia wniosku, o którym mowa § 6 ust. 2 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007r., powstał skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym.
W wyniku złożonego zażalenia Prezes ARiMR zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2012r. utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] lipca 2012r. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że kwestię terminu, w jakim należy złożyć wniosek o płatność reguluje § 6 ust. 2 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007r. i z zgodnie z którym, środki z tytułu pomocy wypłacane są na wniosek grupy złożony w terminie 30 dni od dnia upływu okresu prowadzenia działalności przez grupę tj. 12 miesięcy liczonych od dnia wydania decyzji o wpisie grupy do właściwego rejestru. Realizacją uprawnień z tytułu przyznanej pomocy są środki finansowe wypłacane w formie corocznych płatności, o których mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007r.
Prezesa ARiMR wskazał, że okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności dla grupy producentów liczone są dla grupy indywidualnie, od daty wydania decyzji o wpisie Grupy do rejestru, a zatem i 30-dniowy termin na złożenie wniosku wraz z załącznikami o wypłatę środków w formie rocznej płatności będzie kończył się dla grup w różnych datach. W związku z powyższym wskazał, że Grupa powstała na mocy decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2009 r. Dlatego też, jego zdaniem, termin na złożenie wniosku o płatność, wskazany przez Skarżącą w złożonym wniosku o płatność (od dnia 29 maja 2011 r. do dnia 28 maja 2012 r.) upłynął w dniu 27 czerwca 2012 r., natomiast Spółdzielnia złożyła wniosek o płatność w dniu 28 czerwca 2012 r., a więc z uchybieniem terminu do jego złożenia.
Organ podkreślił, iż określony rozporządzeniem 30-dniowy termin do złożenia wniosku o płatność jest terminem prawa materialnego, dlatego też zasadnie Dyrektor Oddziału ARiMR odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania wnioskowanych płatności.
Pismem z 29 września 2012r. Spółdzielnia złożyła skargę na postanowienie Prezesa ARiMR z [...] września 2012r. utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] lipca 2012r. wnosząc o ich uchylenie i wszczęcie postępowania w sprawie przyznania płatności oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonym postanowieniom zarzuciła naruszenie:
- 1. art. 61 k.p.a. w zw. z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007 r. poprzez bezzasadną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności,
- 2. naruszenie art. 57 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie przy obliczaniu terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności
W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia wskazała, że zasady obliczania terminów określa Kodeks postępowania administracyjnego. Art. 57 § 3 k.p.a. stanowi, iż terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia w ostatnim miesiącu nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. Tak więc mając na uwadze powyższy przepis Skarżąca uznała, że okres rocznej płatności (czyli kolejnych 12 miesięcy), o którym mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007r. jako termin określony w miesiącach winien kończyć się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu. Początkowym dniem terminu jest dzień wpisu grupy do rejestru tj. 29 maja, więc każda roczna płatność rozpoczyna się w dniu 29 maja i kończy się w dniu 29 maja roku następnego. Nie ma możliwości innego obliczenia terminu określonego w rozporządzeniu, gdyż sposób obliczenia terminu wynika ściśle z przepisów prawa tj. k.p.a.
Wobec powyższego, skoro okres każdej rocznej płatności kończy się z dniem 29 maja każdego roku, w tym konkretnym okresie zakończył się on więc 29 maja 2012r., to termin złożenia wniosku o płatność upływał w dniu 28 czerwca 2012 r. W tym właśnie dniu wniosek Skarżącej został nadany w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, czego nie kwestionowały organy administracji.
Prezes ARiMR w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że okresy kolejnych 12 miesięcy mają następować jeden po drugim i nie mogą być liczone zgodnie z art. 57 § 3 k.p.a. Przyjęcie bowiem takiej koncepcji oznaczałoby na gruncie przedmiotowej sprawy, iż pierwszy okres obejmowałby czas od 29 maja do 29 maja roku następnego. W konsekwencji, przy takim sposobie liczenia terminów, następujące po sobie okresy nie będą "kolejnymi", albowiem dzień 29 maja w każdym następującym po sobie roku nie może zostać przypisany do żadnego z okresów.
Dodatkowo stwierdził, że prawidłowość stanowiska organu potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne (przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1376/11), z którego wynika, iż do liczenia terminu przy rozpatrywaniu wniosków o płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych" nie ma zastosowania art. 57 § 3 k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skargę jest zasadna.
Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Spór sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy do obliczania terminu, o którym mowa § 6 ust. 2 w związku z ust. 1 § 6 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007r. stosuje się przepisy art. 57 § 3 k.p.a., jak twierdzi Skarżąca, czy też ich się nie stosuje, jak twierdzi w odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR.
Odpowiadając na powyższe Sąd stoi na stanowisku, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych aby przy obliczaniu terminów wskazanych w rozporządzeniu z 20 kwietnia 2007r. zostały wyłączone przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Należy zauważyć, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 zostało wydane w oparciu o delegację ustawową czyli w oparciu o treść art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U., Nr 64, poz. 427 ze zm.) i delegacji tej nie przekroczyło. W treści rozporządzenia określono m.in. treść wniosku o pomoc, treść wniosku o płatność oraz termin składania wniosku o płatność – ten ostatni w § 6 ust. 2 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007r.
Zgodnie § 6 ust. 1 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007r. pomoc wypłacana w formie rocznych płatności obejmuje okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia wydania decyzji o wpisie grupy do rejestru.
W myśl natomiast § 6 ust. 2 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007r. wniosek o płatność składa się do oddziału regionalnego Agencji właściwego ze względu na siedzibę grupy w terminie 30 dni od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 1.
Mając powyższe na względzie termin złożenia wniosku o płatność powiązany jest z kolejnymi 12 miesięcznymi okresami prowadzenia działalności przez grupę wpisaną do rejestru i powiązany z datą wpisania grupy do rejestru, która to data jakkolwiek inna dla każdego wpisanego podmiotu jest datą pewną, wynikającą z dokumentu, jakim jest decyzja o wpisie doręczana stronie. Jest to data sprawdzalna i niepodważalna. Ustawodawca miał prawo powiązać termin składania wniosku z tego rodzaju datą i brak jest podstaw do twierdzenia, że przy obliczaniu terminów nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.
Zgodnie z treści art. 57 § 3 k.p.a., który ma zastosowanie w sprawie, terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. Decyzja o wpisie Spółdzielni do rejestru została wydana została [...] maja 2009 r. zatem termin 12 miesięcy, w którym Skarżąca prowadziła działalność upłynął 29 maja następnego roku, bo to ten dzień odpowiadał początkowemu dniowi terminu. W tym stanie rzeczy termin 30 dni liczony po upływie terminu 12 miesięcy, w którym należało złożyć wniosek o płatność upłynął 28 czerwca 2012r.
Należy również zauważyć, że interpretacja § 6 ust. 1 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007r. zaprezentowana przez organy w zaskarżonych postanowieniach nie została oparta na żadnym przepisie obowiązującego prawa. Powołane przez Prezesa ARiMR orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 listopada 2011r.,sygn. akt V SA/Wa 1376/11, na poparcie tezy o nie stosowaniu przepisów k.p.a., nie mogło przyczynić się do odmiennego stanowiska niż zaprezentowane w przedmiotowym wyroku. Należy przede wszystkim zauważyć, że ww. wyrok odnosi się do indywidualnej sprawy i co najważniejsze zapadł na gruncie odmiennego stanu prawnego, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z 19 października 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U., Nr 238, poz. 2391 ze zm.).
W związku z tym Sąd stoi na stanowisku, że do obliczania terminów, o których mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007r. należy zastosować przepisy k.p.a. Powyższe jest również zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku 15 października 2012r., sygn. akt II GSK 184/11 (orzeczenia.nsa.gov.pl), które to stanowisko Sąd w całości aprobuje. W ww. wyroku wskazano, że termin określony w § 6 ust. 1 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007r. został określony w miesiącach. Zarówno omawiane rozporządzenie, jak i ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, a także powoływane przez Prezesa ARiMR rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.
UE L z 2005r., Nr 277, s. 1 – zwane dalej rozporządzeniem Rady (WE) nr 1698/2005) nie zawierają uregulowania dotyczącego sposobu obliczania terminu określonego w miesiącach. Jednocześnie w tym zakresie przepisy krajowe nie wyłączają art. 57 k.p.a. Wobec powyższego wynikający z § 6 ust. 1 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007r. okres 12 miesięcy, czyli przestrzeni czasowej obejmującej 12 miesięcy, winien być rozpatrywany w rozumieniu przepisów k.p.a.
Argument podniesiony przez Prezesa ARiMR w odpowiedzi na skargę, że przyjęcie stanowiska Skarżącej odnośnie sposobu liczenia terminów określonych w miesiącach spowoduje, że 12 miesięcy nie będzie kolejnymi miesiącami, jest argumentem niezrozumiałym. Zwłaszcza, że powoływany przez organ art. 35 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 - który stanowi, że wsparcia udziela się w postaci zryczałtowanej pomocy w formie rocznych rat przez okres pierwszych 5 lat przypadających po dacie, w której grupa producentów została uznana. Oblicza się je na podstawie rocznej produkcji grupy skierowanej na rynek do pułapu określonego w załączniku I - nie wskazuje na sposób obliczania terminu i tym bardziej w żaden sposób nie wyłącza możliwości stosowania do obliczania terminów krajowych przepisów.
Dodatkowo w odniesieniu do powyższego należy wskazać, że kwestia dotycząca trybu przyznawania pomocy finansowej uregulowana nie jest w § 6 tylko w § 7 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007r. i do tego trybu odwołuje się Prezes ARiMR w odpowiedzi na skargę argumentując, że okres kolejnych czyli następujących po sobie 12 miesiącach kończy się nie 29 maja 2012 r., a 28 maja 2012 r. W § 6 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007r. uregulowano natomiast tylko kwestię terminu do złożenia wniosku o płatności, a ściślej daty jego upływu. Terminy określone w § 6 i tryb przyznawania pomocy określony w § 7 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007r. mają charakter niezależny.
Na zakończenie należy również zauważyć pewną niekonsekwencję, ze strony organów ARiMR, która również jest nie do zaakceptowania i która polega na tym, że z jednej strony organy wskazują w odniesieniu do § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007r., iż do obliczania terminów nie stosuje się przepisu art. 57 § 3 k.p.a., a z drugiej strony, gdy chodzi o zachowanie terminu do złożenia przez Skarżącą wniosku (wniosek został nadany u pocztowego operatora prywatnego, a następnie przekazany, zdaniem organów po upływie terminu, operatorowi publicznemu) powołują się na przepis tego samego artykułu tylko z inną jednostką redakcyjną, tj. art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., twierdząc, że termin nie został dochowany. Powyższe narusza przepisy art. 6 i 8 k.p.a.
W myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Rozpoznając sprawę na nowo Dyrektor Oddziału ARiMR weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w wyroku i rozpozna merytorycznie wniosek Skarżącej.
Mając powyższe okoliczności na względzie i uznając, że doszło do naruszenia treści przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a.