Uzasadnienie
Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] marca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 17 § 1, art. 18 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 z późn. zm.), art. 127 § 1 i § 2, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 6a ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M.R. z [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w całości w mocy postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z [...] lipca 2014 r., nr [...] zawierające stanowisko wierzyciela w przedmiocie przedawnienia należności wykazanej w tytule wykonawczym.
Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
M.R. (nazywany dalej: "Stroną", "Skarżącym) w dniach: [...] kwietnia 2004 r. i [...] kwietnia 2004 r. przebywał w jednostce policji z uwagi na stan nietrzeźwości. Z tego tytułu [...] czerwca 2004 r., Komendant Powiatowy Policji w H. wystawił tytuł wykonawczy [...], którego podstawą dochodzonych należności były orzeczenia z [...] kwietnia 2004 r. i [...] kwietnia 2004 r., odpowiednio: [...] i [...], dotyczące należności za pobyt w jednostce Policji w stanie nietrzeźwym na łączną kwotę [...] zł ([...] zł i [...]zł).
Postępowanie egzekucyjne zostało jednak wstrzymane postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r., a na rachunek bankowy wierzyciela wpłynęła kwota [...] zł.
Następnie, Komendant Powiatowy Policji w H. [...] czerwca 2013 r., wystawił kolejny tytuł wykonawczy Nr [...], powołując się na art. 42 ust. 5 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1356). Podstawą dochodzonych należności były te same orzeczenia z [...] kwietnia 2004 r. i [...] kwietnia 2004 odpowiednio o nr - [...] i [...] dotyczące należności za pobyt w jednostce Policji w stanie nietrzeźwym na łączną kwotę [...] zł ([...] zł i [...] zł).
Na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego [...] z [...] czerwca 2013 r., Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji.
Skarżący w piśmie z [...] lipca 2014 r. skierowanym do Naczelnika Urzędu Skarbowego w B. podał, że należność za pobyt w Izbie wytrzeźwień w czerwcu 2004 r., jako opłata publicznoprawna uległa przedawnieniu po upływie pięciu lat czyli w 2009 r. Strona uznała wezwanie do zapłaty za bezzasadne, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2012 r., sygn. akt II FSK 2174/10.
Naczelnik Urzędu Skarbowego w B. potraktował pismo z [...] lipca 2014 r. jako wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego w związku z przedawnieniem dochodzonych należności i przekazał [...] Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w B. celem zajęcia stanowiska w przedmiocie przedawnienia.
Podlaski Komendant Wojewódzki Policji, na podstawie art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wydał postanowienie nr [...], zawierające stanowisko wierzyciela, że należności wymienione w tytule wykonawczym W/5/2013 są wymagalne i podlegają egzekucji na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ stwierdził, że do 1 stycznia 2010 r. przedawnienia opłaty za pobyt w jednostce Policji w celu wytrzeźwienia nie regulował żaden przepis prawa materialnego. Dopiero od 1 stycznia 2010 r. do opłat za pobyt w jednostce Policji w celu wytrzeźwienia mają odpowiednio zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i działu III Ordynacji podatkowej - zgodnie z regulacją wynikającą z art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). Zdaniem organu art. 67 ustawy o finansach publicznych nie daje podstaw do stwierdzenia przedawnienia obowiązku w rozpoznawanej sprawie.
Akceptacja stanowiska Skarżącego oznaczałaby, że 5 - letni termin przedawnienia zaczął swój bieg i skończył na długo przed wejściem przepisu w życie. W przedmiotowej sprawie 5-letni termin przedawnienia należało liczyć od dnia 1 stycznia 2010 r.
Pismem z [...] sierpnia 2014 r. Strona wniosła zażalenie na stanowisko wierzyciela, podtrzymując twierdzenie, że należności wymienione w tytule wykonawczym [...] z [...] czerwca 2013 r. uległy przedawnieniu. Strona powołała się na wyroki sądów administracyjnych: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 25 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 90/10 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2012 r., sygn. akt II FSK 2174/14, które zostały wydane po wejściu w życie przepisów, na które powołał się wierzyciel.
Komendant Główny Policji po rozpatrzeniu zarzutów zażalenia w uzasadnieniu postanowienia z [...] marca 2015 r. podniósł, że kwestię przedawnienia opłat za pobyt w jednostce Policji w stanie nietrzeźwym od dnia 1 stycznia 2014 r. reguluje art. 422 ust. 12 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z tym przepisem, roszczenie o uiszczenie opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień, placówce lub jednostce Policji przedawnia się z upływem 3 lat od dnia, w którym upłynął termin płatności. W omawianej sprawie jednak, przepis ten nie miał zastosowania.
Komendant Główny Policji, uwzględniając orzecznictwo sądów administracyjnych, stwierdził, że opłata za pobyt w jednostce Policji w stanie nietrzeźwym nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz administracyjnoprawny. Izba wytrzeźwień nie jest bowiem podmiotem równorzędnym dla takiej osoby i korzysta z uprawnień przysługujących jej z mocy przepisów prawa administracyjnego.
W stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2009 r., brak było podstaw do tego, by do przedawnienia przedmiotowej opłaty stosować przepisy Ordynacji podatkowej. Sytuacja uległa zmianie z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), która na podstawie art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 nakazywała do spraw dotyczących dochodów pobieranych przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw, stosować przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070 z późn, zm.) i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, w tym dotyczące przedawnienia.
Organ uznał, że obowiązek uiszczenia należności z tytułu pobytu w 2004 r. w policyjnej izbie wytrzeźwień ulegnie przedawnieniu na podstawie art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, tj. z upływem 5 lat od dnia wejścia w życie ww. ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) ustawa o finansach publicznych weszła w życie 1 stycznia 2010 r., a zatem 5 lat od jej wejścia w życie upłynie 31 grudnia 2014 r. i od 1 stycznia 2015 r. należność Skarżącego można by uznać za przedawnioną, a dalsze prowadzenie postępowania w tym zakresie za bezprzedmiotowe, gdyby w odniesieniu do tej należności nie zostało skutecznie wszczęte postępowanie egzekucyjne.
Organ wskazał, że na podstawie art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej, bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. Zdaniem Komendanta Głównego Policji, uwzględniając fakt, że tytuł wykonawczy [...] został wystawiony [...] czerwca 2013 r., a Skarżący o toczącym się postępowaniu został powiadomiony i wniósł w nim zarzuty, należało stwierdzić, że z dniem [...] czerwca 2013 r. bieg terminu przedawnienia został przerwany, a nowy termin powinien być liczony zgodnie z art. 70 § 4 zdanie drugie Ordynacji podatkowej.
W skardze z 29 kwietnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] marca 2015 r. nr [...] Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, że należność z tytułu pobytu w Izbie Wytrzeźwień uległa przedawnieniu. Należność ta ma charakter opłaty publicznoprawnej i przedawnia się na tych samych zasadach jak zobowiązania podatkowe tzn. z upływem pięciu lat.
Skarżący podkreślił, że wszelkie postępowania egzekucyjne, które zostały zawieszone na wniosek wierzyciela (co zostało orzeczone postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r) na podstawie art.820 i 823 K.p.c. ulegają umorzeniu z mocy prawa, jeżeli wierzyciel w ciągu roku nie podjął żadnych czynności zmierzających do kontynuowania egzekucji.
Skarżący odwołał się do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II FSK 2174/10.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie z uwagi na bezzasadność, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia.
Analizując sprawę pod kątem powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.
Zarzut przedawnienia należności z tytułu pobytu Skarżącego w jednostce Policji w stanie nietrzeźwości w dniach: [...] kwietnia 2004 r. i [...] kwietnia 2004 r. jest, w ocenie Sądu, zasadny.
Kwestia przedawnienia należności za pobyt w izbie wytrzeźwień bądź w jednostce Policji w stanie nietrzeźwości nie została uregulowana w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Należy w tym miejscu powtórzyć za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Rzeszowie (wyrok z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Rz 157/13, powoływany w niniejszej sprawie przez organy Policji), że w kwestii przedawnienia ww. należności nie znajdą zastosowania przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121 z późn. zm.). Wśród przedstawicieli doktryny jak i w orzecznictwie ugruntował się pogląd, że roszczenie o uiszczenie opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień nie ma charakteru cywilnoprawnego lecz administracyjnoprawny. Jego podstawą nie jest porozumienie zawarte pomiędzy równorzędnymi stronami stosunku prawnego.
Izba wytrzeźwień działa z mocy przysługującej jej władzy zwierzchniej i posiada uprawnienia wynikające z przepisów prawa administracyjnego. Stosunek pomiędzy tą placówką, a osobą fizyczną, następuje z wyłączeniem woli zobowiązanego i charakteryzuje się brakiem równorzędności podmiotów. Związane z tym stosunkiem opłaty, których obowiązek uiszczenia wynika wprost z przepisów ustawy, ustalane są jednostronnie przez organ zarządzający izbą wytrzeźwień, na podstawie przepisów wykonawczych. Powyższe cechy są charakterystyczne dla stosunków publicznoprawnych i wynikających z nich zobowiązań publicznych.
Wobec powyższego, opłaty z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień nie posiadają charakteru zobowiązaniowego, wynikającego z czynności cywilnoprawnej, lecz administracyjnoprawny, wynikający z decyzji o przymusowym umieszczeniu w izbie wytrzeźwień (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 9 maja 2012r., sygn. akt III SA/Łd 90/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 22 lutego 2011r., sygn. akt I SA/Bd 1072/10).
Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii, czy do spornej należności za pobyt w jednostce Policji w stanie nietrzeźwości, miały w stanie prawnym obowiązującym w 2004 r. zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej.
Stanowisko zarówno [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., jak i Komendanta Głównego Policji w tej kwestii opiera się na założeniu, że do 1 stycznia 2010 r. do spornych w niniejszej sprawie należności nie miały zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej, a w konsekwencji należności te nie przedawniły się zgodnie z treścią art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin ich płatności. Organy Policji oparły swoje stanowisko na analizie prawnej zawartej w przywołanym powyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Rz 157/13, które jednak w części dotyczącej przedawnienia spornej należności nie mają w niniejszej sprawie zastosowania, dotyczą bowiem należności wynikających z pobytu strony w izbie wytrzeźwień utworzonej przez organ samorządu terytorialnego, które stanowią dochód własny gminy, a więc dochód jednostki samorządu terytorialnego. Tymczasem w przedmiotowej sprawie nie chodzi o należność, która stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego.
Jak wynika z art. 39 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w brzmieniu obowiązującym również w 2004 r., organy samorządu terytorialnego w miastach liczących ponad 50.000 mieszkańców i organy powiatu mogą organizować i prowadzić izby wytrzeźwień. Na podstawie art. 40 ust. 2 tej ustawy, osoby w stanie nietrzeźwości, w razie braku izby wytrzeźwień mogły (jak i mogą obecnie), być doprowadzone do jednostki Policji.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym również w 2004 r., centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji, podległy ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Jak wynika natomiast z art. 6 ust. 1 ustawy o Policji, organami administracji rządowej na obszarze województwa w sprawach, o których mowa w art. 5 ust. 1, są:
- 1) wojewoda przy pomocy komendanta wojewódzkiego Policji działającego w jego imieniu albo komendant wojewódzki Policji działający w imieniu własnym w sprawach:
- a) wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych, dochodzeniowo-śledczych i czynności z zakresu ścigania wykroczeń,
- b) wydawania indywidualnych aktów administracyjnych, jeżeli ustawy tak stanowią,
- 2) komendant powiatowy (miejski) Policji,
- 3) komendant komisariatu Policji.
Z przytoczonej regulacji jednoznacznie wynika, że komendant powiatowy Policji, jak i komendant wojewódzki Policji działający, czy to w imieniu wojewody, czy to w imieniu własnym, działają jako organy administracji rządowej. Z ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w brzmieniu obowiązującym w 2004 r., nie wynika aby należność za pobyt w jednostce Policji w stanie nietrzeźwym stanowiła dochód jednostki samorządu terytorialnego. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że należność za pobyt w jednostce Policji w stanie nietrzeźwym w 2004 r., której wierzycielem jest Podlaska Komenda Wojewódzka Policji w Białymstoku wystawiająca tytuł wykonawczy dotyczący tej należności stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego, a nie dochód budżetu państwa. Oznacza to, że sporna należność objęta była zakresem regulacji wynikającej z treści art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej.
Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w 2004 r., jeżeli odrębne przepisy nie stanowiły inaczej, przepisy działu III stosowało się również do opłat oraz niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia lub określenia uprawnione były inne niż wymienione w § 1 pkt 1 organy, czyli organy inne niż podatkowe.
W niniejszej sprawie kwota spornych należności wynikała z § 29 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 20 poz. 192 z późn. zm.). Wezwania do zapłaty spornych należności z [...] kwietnia 2004 r. i [...] kwietnia 2004 r. odpowiednio: [...] i [...] wystawił Komendant Powiatowy Policji w H., który następnie wystawił [...] czerwca 2004 r. tytuł wykonawczy Nr [...]. W tych okolicznościach, od dnia wystawienia powyższego tytułu wykonawczego zaczął biec 5 letni termin przedawnienia spornych należności liczony, zgodnie z treścią, zamieszczonego w dziale III, rozdziale 8, art 70 § 1 Ordynacji podatkowej, od końca 2004 r. Oznacza to, że należności te uległy przedawnieniu z końcem 2009 r.
Z tych względów Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 70 70 § 1 w związku z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej, poprzez ich niezastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy.
Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji. Korzystając z uprawnienia wynikającego z § 3 przywołanego przepisu, Sąd umorzył postepowanie w sprawie uznając, iż niniejszy wyrok będzie stanowił podstawę dalszych działań dla organu egzekucyjnego.