Uzasadnienie
Przedmiotem skargi I. Sp. z o. o. (zwanej dalej Stroną lub Skarżącą) jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2015r., nr [...], stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] z [...] lutego 2015 r. o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w związku z realizacją projektu Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki pn [...] nr [...]. Postanowienie to, wydane zostało w następującym stanie faktycznym:
W dniu [...] stycznia 2015 r. Strona wystosowała do Wojewódzkiego Urzędu Pracy (WUP) w [...] prowadzącego postępowanie administracyjne w związku z realizacją projektu Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki pn. [...] nr [...] wniosek o zawieszenie tego postępowania.
W dniu [...] lutego 2015 r. Dyrektor WUP w [...] wydał postanowienie, w którym odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania, pouczając jednocześnie Stronę, że na niniejsze postanowienie nie przysługuje zażalenie.
Tym niemniej, Strona - działając za pośrednictwem Dyrektora WUP w [...] - skierowała do Ministra Infrastruktury i Rozwoju, jako instytucji Zarządzającej Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, zażalenie na postanowienie organu I instancji. Przedmiotowe zażalenie wpłynęło do organu odwoławczego w dniu [...] marca 2015 r.
Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] marca 2015r., nr [...], stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] z [...] lutego 2015 r.
W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał, że przedmiot sprawy stanowi postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego, wydane przez organ I instancji w dniu [...]lutego 2015 r. na podstawie art. 101 § 1 i art. 124 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.).
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 101 § 3 k.p.a., na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Organ podkreślił, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2296/12, treść ww. artykułu należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Skoro w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania", przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania.
Organ zauważył, że podobny pogląd zaprezentował NSA w wyroku z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13, gdy stwierdził, że - cyt.: "zmiana przepisów kpa, która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., polegająca na dodaniu w § 3 art. 101 kpa, że zażalenie służy również na postanowienie w sprawie "odmowy podjęcia zawieszonego postępowania", musiała być spowodowana jakąś racjonalną przesłanką, mieć coś na celu. Nie można więc obecnie wykładać tego przepisu, tak jak przed zmianą przyjmując, że zwrot "na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania" oznacza:
- - postanowienie o zawieszeniu postępowania,
- - postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania,
- - postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania,
- - postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania.
Takie rozumienie tego przepisu było uzasadnione w poprzednim jego brzmieniu, ale nie obecnie po zmianie. W obecnym brzmieniu § 3 art. 101 kpa zwrot "w sprawie zawieszenia postępowania", należy rozumieć w węższym znaczeniu tzn. że obejmuje on jedynie zawieszenie postępowania i odmowę podjęcia zawieszonego postępowania. Inne rozumienie tego przepisu byłoby sprzeczne z jego ratio legis i zamiarem ustawodawcy, który miał między innymi na celu wprowadzając zmiany, uproszczenie i zdynamizowanie (przyśpieszenie) postępowania administracyjnego".
Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu zażalenie Strony na postanowienie Dyrektora WUP w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania zostało złożone bez podstawy prawnej i jest niedopuszczalne.
Skoro zaś na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje, to zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a., postanowienie Dyrektora WUP w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nie wymagało uzasadnienia.
Organ podkreślił, że zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań oraz jednocześnie zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Ponieważ do organu wpłynęło zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania - na które środek odwoławczy w postaci zażalenia nie przysługuje - postanowiono o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie w całości postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2015 r. i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6 w zw. z art. 101 § 3 w zw. z art. 141 §1 w zw. z art. 134 k.p.a., normujących rodzaje postanowień wydawanych w przedmiocie zawieszenia lub podjęcia zawieszonego postępowania, na które przysługuje zażalenie, poprzez błędne przyjęcie, iż na postanowienie odmawiające zawieszenia postępowania nie przysługuje zażalenie, podczas gdy zażalenie przysługuje na wszystkie postanowienia wydawane w sprawie zawieszenia postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu postępowania, jak i o odmowie zawieszenia postępowania, a także na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu administracji naruszenia norm prawa, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi.
Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy Minister Infrastruktury i Rozwoju zasadnie stwierdził niedopuszczalność złożenia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w związku z realizacją projektu Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki pn. [...] nr [...].
Zgodnie z art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność zażalenia oraz uchybienie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.
Analiza wskazanego art. 134 k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym ma obowiązek dokonać ustaleń, czy wniesione odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. W przypadku więc ustalenia, że na postanowienie zażalenie nie przysługuje obowiązkiem organu odwoławczego jest stwierdzenie w formie postanowienia jego niedopuszczalności, co nie pozwala na przystąpienie przez organ do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej.
W rozpatrywanej sprawie z taką sytuacją mieliśmy do czynienia.
W myśl bowiem art. 101 § 3 k.p.a. jedynie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania stronie przysługuje zażalenie.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przepis art. 101 § 3 k.p.a. nie obejmuje postanowień negatywnych (vide: np. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2509/12, czy wyrok NSA z dnia 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 340/13).
Sąd w niniejszej sprawie w pełni pogląd ten podziela. Orzecznictwo w tym zakresie jest ugruntowane.
Zwrócić należy uwagę, że nastąpiła zmiana przepisów k.p.a., która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r., polegająca na dodaniu do § 3 art. 101 k.p.a., że zażalenie służy również na postanowienie w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.
W jednolitym orzecznictwie wypracowanym na tle aktualnego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. podkreśla się, że istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Zgodnie z zasadą szybkości postępowania - wynikającą z art. 12 k.p.a. - organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady więc postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tamują biegu postępowania administracyjnego.
Strona niezadowolona ze wskazanych rozstrzygnięć nie zostaje pozbawiona jednak możliwości ich kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. - może je kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu drugiej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 lutego 2014r. sygn. akt II OSK 2507/12 – Lex nr 1497937 i 18 lipca 2014r. sygn. akt II OSK 340/13 – Lex nr 1486961). Nie można więc obecnie wykładać przepisu art. 101 § 3 k.p.a., w ten sposób, że zwrot "w sprawie zawieszenia" oznacza również postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania.
Zwrot ten należy rozumieć w węższym znaczeniu. Obejmuje on jedynie zawieszenie postępowania i odmowę podjęcia zawieszonego postępowania.
Na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie przysługiwało zatem zażalenie, a wniesione przez Stronę musiało zostać uznane za niedopuszczalne, co obligowało, organ do wydania postanowienia z art. 134 k.p.a.
Zaskarżone postanowienie jest więc zgodne z prawem. Minister Infrastruktury i Rozwoju nie mógł więc przystąpić do jego rozpatrzenia, gdyż naraziłoby się na zarzut rażącego naruszenia prawa.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.