Uzasadnienie
Przedmiotem skargi z 27 sierpnia 2007 r. (data nadania pocztowego) wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. S., jest postanowienie Komendanta Głównego Policji z... lipca 2007 r. nr...., utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z... maja 2007 r. nr... w przedmiocie uznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione.
Skarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.
W dniu 19 marca 2007 r. (data wpływu do organu) J. S. wniósł do Urzędu Skarbowego w Ż. zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr...wystawionego... grudnia 2006 r. obejmującego należność za pobyt do wytrzeźwienia w jednostce Policji. W piśmie tym zobowiązany zakwestionował zasadność i legalność działań podjętych przez funkcjonariuszy Policji w związku z zatrzymaniem zobowiązanego w dniu... lipca 2006 r. i doprowadzeniem do jednostki Policji w celu wytrzeźwienia podnosząc, że został niesłusznie ukarany.
Zgodnie z art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.p.e.a.", Naczelnik Urzędu Skarbowego w Ż. zwrócił się do wierzyciela – Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o zajęcie stanowiska w sprawie wniesionego zarzutu.
Postanowieniem z... maja 2007 r., wydanym na podstawie art. 34 § 1 i 2 w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej powoływanego jako: "k.p.a.", Komendant Wojewódzki Policji w K. uznał zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione.
Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, iż w dniu... lipca 2006 r. ok. godz.... według zgłoszenia z polecenia dyżurnego, funkcjonariusze Komendy Miejskiej Policji w Ż. podjęli interwencję w miejscu zamieszkania zobowiązanego, który będąc w stanie nietrzeźwości zachowywał się agresywnie a swoim zachowaniem naruszył ład i porządek publiczny. Powyższe fakty wynikają z Protokołu doprowadzenia osoby w celu wytrzeźwienia z dnia... lipca 2006 r. oraz notatka urzędowa funkcjonariusza Komendy Miejskiej Policji w Ż. z... lipca 2007 r. W dniu 7 lipca 2006 r. zobowiązany odmówił podpisania i odbioru wezwania do zapłaty nr... z dnia 7 lipca 2006 r. na kwotę... zł, wystawionego przez Komendę Miejską Policji w Ż. na podstawie § 17 w zw. z § 29 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 4 lutego 2004 r. w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości oraz organizacji izb wytrzeźwień i placówek utworzonych lub wskazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego (Dz. U. nr 20, poz. 192 ze zm.).
W wezwaniu tym zawarto pouczenie o obowiązku uregulowania należności w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania pod rygorem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego w celu przymusowego ściągnięcia należności. Zobowiązany został także pouczony o przysługujących mu prawach na podstawie art. 40 ust. 3a oraz ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst. jedn. Dz. U. z 2007 r., nr 70, poz. 473), jednak nie składał zażalenia do sądu. Z uwagi na brak realizacji obowiązku wynikającego z ww. wezwania do zapłaty nr..., w dniu 25 września 2006 r. doręczono zobowiązanemu upomnienie nr... z... września 2006 r., a następnie w dniu 7 grudnia 2006 r. wystawiono tytuł wykonawczy nr... obejmujący ww. należność za pobyt do wytrzeźwienia w jednostce policji.
Mając na uwadze powyższe okoliczności, organ nie znalazł podstaw do uznania zarzutów zobowiązanego za uzasadnione.
Na skutek zażalenia strony, postanowieniem z... lipca 2007 r. nr... wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 17 i art. 34 § 1 i 2 u.p.e.a., Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podzielając w całości stanowisko organu I instancji.
W uzasadnieniu wskazał, iż podnoszony przez zobowiązanego zarzut z art. 33 pkt 1 i 2 u.p.e.a., tj. nieistnienie i brak wymagalności obowiązku zapłaty przedmiotowej w sprawie należności pieniężnej jest nieuzasadniony, ponieważ obowiązek ten wynika wprost z ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Stosownie bowiem do art. 42 ust. 5 tej ustawy, za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobierana jest opłata, której maksymalna wysokość za jeden dzień wynosi... zł, co wynika z § 29 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie trybu doprowadzania... (...). Z uwagi na to, że zatrzymanie zobowiązanego w jednostce Policji w celu wytrzeźwienia było uzasadnione, Komendant Wojewódzki Policji w K. był uprawniony do ustalenia wysokości opłaty w kwocie... zł, która nie przekraczała wysokości maksymalnej opłaty ustalonej w ww. przepisie.
Nadto organ zauważył, iż zgodnie z postanowieniami art. 42 ust. 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, przedmiotowa wierzytelność podlega egzekucji w trybie określonym w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponieważ zobowiązany nie wykonał dobrowolnie ciążącego na nim obowiązku, wierzyciel był uprawniony do wystawienia tytułu wykonawczego i żądania od właściwego organu egzekucyjnego wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego.
W konkluzji organ wskazał, iż okoliczności faktyczne i prawne sprawy potwierdzają zasadność żądania wierzyciela pokrycia kosztów pobytu zobowiązanego w jednostce Policji w celu wytrzeźwienia i w tej sytuacji strona nie może skutecznie podnosić zarzutu nieistnienia i braku wymagalności tego obowiązku na podstawie art. 33 pkt 1 i 2 u.p.e.a. Jednocześnie podkreślił, iż do oceny zarzutów wykraczających poza zakres przedmiotowy art. 33 u.p.e.a., dotyczących zasadności i legalności doprowadzenia i umieszczenia zobowiązanego w jednostce Policji w celu wytrzeźwienia – właściwy jest sąd powszechny, o czym stanowi art. 40 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości... (...).
Jak wynika z akt sprawy postanowieniem z... października 2007 r. nr... Naczelnik Urzędu Skarbowego w Ż. na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a. oddalił zarzut J. S. w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego jako bezzasadny.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. podniósł, iż postanowienie Komendanta Głównego Policji z... lipca 2007 r. "jest bezpodstawne". Nie sformułował jednak żadnych zarzutów odnośnie naruszenia przez organ - mających zastosowanie w sprawie - norm prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego. Nie przedstawił też żadnej argumentacji merytorycznej na poparcie swego stanowiska. W motywach skargi ponownie zakwestionował zasadność i legalność czynności podjętych przez funkcjonariuszy Policji w związku z zatrzymaniem skarżącego i doprowadzeniem do jednostki Policji w celu wytrzeźwienia w dniu... lipca 2006 r.
Wraz ze skargą skarżący złożył pismo zatytułowane "Pozew o zapłatę... zł tytułem odszkodowania" skierowany przeciwko funkcjonariuszom Policji, którzy dokonywali czynności doprowadzenia i zatrzymania skarżącego w jednostce Policji w celu wytrzeźwienia w dniu... lipca 2006 r. i sporządzali dokumentację związaną z zaistniałymi okolicznościami.
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.
W dniu 15 lipca 2008 r. pełnomocnik organu złożył do akt sprawy pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z... czerwca 2008 r. wraz z załącznikami informujące, że sporna należność została uregulowana przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Ż..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sądowa kontrola zaskarżonych aktów administracyjnych (w tym przypadku postanowień) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.
Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a., a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kierując się wskazanymi przesłankami oraz dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji z... lipca 2007 r. w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami postępowania administracyjnego, jak i z mającymi w sprawie zastosowanie normami prawa materialnego, biorąc pod uwagę treść art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd w składzie orzekającym nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego i dlatego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę - jako niezasadną - oddalił.
Ustosunkowując się natomiast do pisma skarżącego zatytułowanego "Pozew o zapłatę... zł tytułem odszkodowania" Sąd zważył, iż na podstawie ww. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., przedmiotem wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne jest kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana pod względem jej zgodności z prawem – legalności. Przedmiot ten obejmuje zatem konflikty w sferze stosunków administracyjnoprawnych sensu largo, tj. spory co do zgodności z prawem działania organu w sferze, w jakiej został on upoważniony do kształtowania uprawnień i obowiązków osoby fizycznej (osoby prawnej lub innej jednostki organizacyjnej) niepowiązanej z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej. Jedną ze stron tych stosunków jest organ administracji publicznej, drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ może w sposób władczy i jednostronny konkretyzować jego prawa i obowiązki. Organ administracyjny występuje tu więc z pozycji wykonywania władzy zwierzchniej w ramach zarządzającej działalności Państwa.
Kontrola działalności administracji publicznej ma charakter ograniczony, co polega na tym, że są nią objęte jedynie działania administracji wskazane w ustawie, i to dopiero po dopełnieniu przez skarżącego określonych warunków. Wynika to z przepisów wyznaczających zakres właściwości sądów administracyjnych oraz postanowień procesowych określających przesłanki dopuszczalności skargi oraz granice postępowania sądowoadministracyjnego (J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Komentarz 2004, s. 14 - 16).
Zakres przedmiotowy i podmiotowy dopuszczalności drogi sądowej przed sądami administracyjnymi jest wyznaczony przez pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 2 p.p.s.a., do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne, których zadaniem jest dokonanie oceny (kontroli) działalności administracji publicznej. Przedmiotem tej kontroli są władcze działania (lub zaniechania) organów administracji, a sąd administracyjny bada - co do zasady - wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Podkreślić w tym miejscu należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Niedopuszczalność z ww. przyczyny ma miejsce wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5), albo została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdza, iż pismo skarżącego "Pozew o zapłatę... zł tytułem odszkodowania" wykracza poza opisany wyżej stosunek administracyjnoprawny. U jego podstaw leży bowiem żądanie o charakterze cywilnoprawnym, nie należące do właściwości sądu administracyjnego. Z tego względu, na podstawie art. 58 § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł o odrzuceniu "Pozwu..." jako wniesionego w sprawie nie podlegającej kognicji sądu administracyjnego i z tego powodu wyczerpującego przesłankę niedopuszczalności, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia wydanego w przedmiocie uznania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione Sąd zważył, iż podstawę prawną spornej należności objętej tytułem wykonawczym nr... z 7 grudnia 2006 r. stanowi art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zgodnie z którym za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobierane są opłaty. Egzekucja należności z tytułu ww. opłat następuje w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ust. 5a).
Egzekucja administracyjna w sprawie niniejszej, zgodnie z art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a., została wszczęta w dacie doręczenia skarżącemu ww. tytułu wykonawczego. Korzystając z prawa, o którym mowa w art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., skarżący w dniu 19 marca 2007 r. (z zachowaniem 7-dniowego terminu przewidzianego do dokonania tej czynności), wniósł do organu egzekucyjnego pismo zatytułowane jako "Skarga na postanowienie Komornika Urzędu Skarbowego w Ż.", które zostało prawidłowo zakwalifikowane jako zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (por. M. Mincer-Jaśkowska: glosa do postanowienia NSA z dnia 28 grudnia 1990 r., sygn. akt SA/Wr 1180/90, OSP 1992/4/92, wyrok WSA w Warszawie z 19 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1360/07, LEX nr 340459). W piśmie tym skarżący zakwestionował zasadność i legalność działań podjętych przez funkcjonariuszy policji w związku z zatrzymaniem w dniu... lipca 2006 r. i doprowadzeniem do jednostki Policji w celu wytrzeźwienia podnosząc, że został niesłusznie ukarany.
W wyniku analizy zastrzeżeń skarżącego z perspektywy przesłanek, o których mowa w art. 33 pkt 1 – 10 u.p.e.a., wierzyciel zajmując stanowisko w sprawie na podstawie art. 17 w zw. z art. 34 § 1 u.p.e.a., wydał postanowienie o uznaniu zgłoszonych zarzutów za nieuzasadnione. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji.
Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko organów orzekających.
Przede wszystkim podnieść należy, iż niesporny w sprawie pozostaje fakt zatrzymania skarżącego przez funkcjonariuszy Policji w dniu... lipca 2006 r. i doprowadzenia do jednostki Policji w celu wytrzeźwienia. Okoliczności tych nie kwestionuje sam skarżący, którego podpis - złożony w dniu 7 lipca 2006 r. widnieje na "Protokole doprowadzenia osoby w celu wytrzeźwienia" sporządzonym w dniu 6 lipca 2006 r. w trybie § 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości... (...). Jak wynika z tego Protokołu, skarżący został pouczony o przysługującym mu na mocy art. 40 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, prawie wniesienia do sądu zażalenia na doprowadzenie i umieszczenie w jednostce Policji w celu wytrzeźwienia. Oświadczył jednak, że zażalenia nie wnosi i oświadczenie to podpisał (k. 10 verte akt admin).
Ponadto, zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z § 17 i § 29 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie trybu doprowadzania, przyjmowania i zwalniania osób w stanie nietrzeźwości... (...), Komenda Miejska Policji wystawiła wezwanie nr... z 7 lipca 2006 r. do zapłaty należności w kwocie... zł w związku z pobytem w placówce Policji w KMP w Ż. w dniach 6 – 7 lipca 2006 r. Wezwanie to zostało skutecznie doręczone skarżącemu w dniu 7 lipca 2006 r. w trybie art. 47 § 1 i 2 k.p.a. (k. 1 i 2 akt admin.).
Następnie, wobec braku realizacji obowiązku uiszczenia ww. opłaty, na podstawie art. 42 ust. 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w zw. z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 137, poz. 1541 ze zm.), wierzyciel wysłał do skarżącego upomnienie nr UP... z 18 września 2006 r., które zostało mu doręczone w dniu 25 września 2006 r. (k. 4 i 5 akt admin.). Po bezskutecznym upływie terminu określonego w ww. upomnieniu wierzyciel wystawił wskazany wyżej tytuł wykonawczy nr... stanowiący podstawę prowadzenia egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie.
W świetle powyższych okoliczności faktycznych i prawnych rację ma organ orzekający, iż nieuzasadniony jest zarówno zarzut nieistnienia obowiązku (art. 33 pkt 1 u.p.e.a.), jak i braku wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 33 pkt 2 u.p.e.a.). Przedmiotowy obowiązek powstał z mocy prawa i istniał nadal w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, przy czym w toku postępowania administracyjnego skarżący nie okazał dowodów wykonania, umorzenia, wygaśnięcia lub nieistnienia obowiązku. Obowiązek ten posiadał również cechę wymagalności, która pozwalała wierzycielowi domagać się od zobowiązanego wykonania obowiązku, a w sytuacji odmowy wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego.
Podkreślić należy również, iż argumenty podniesione przez skarżącego dotyczące legalności czynności funkcjonariuszy Policji w związku z doprowadzeniem i umieszczeniem w jednostce Policji w celu wytrzeźwienia nie mogą być poddane ocenie prawnej tak w zakończonym postępowaniu administracyjnym, jak i obecnie sądowym z racji braku ustawowego upoważnienia do ich badania. Jak już wskazano powyżej, kwestie te są przedmiotem oceny sądu powszechnego w przypadku, gdy osoba doprowadzona do właściwej placówki w celu wytrzeźwienia złoży zażalenie do sądu w trybie art. 40 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W zażaleniu tym osoba doprowadzona lub zatrzymana może domagać się zbadania zasadności i legalności doprowadzenia, jak również decyzji o zatrzymaniu oraz prawidłowości ich wykonania. Jak wynika z akt sprawy, skarżący – prawidłowo pouczony w ww. uprawnieniu – zażalenia takiego nie złożył.
W tych warunkach Sąd uznał, że wydane w sprawie niniejszej postanowienia są zgodne z prawem, gdyż zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniła wad tego rodzaju, że mogłyby one mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie.
Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
Biorąc natomiast pod uwagę przedmiotowe i podmiotowe przesłanki dopuszczalności zaskarżenia, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. odrzucił "Pozew o zapłatę... zł tytułem odszkodowania".
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).